Муниципалитет Научно-популярный журнал

10 (108) 13 Ноября 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Успех сельского хозяйства зависит от рационального управления землями Рекомендации по управлению землями Государственного фонда сельхозугодий (ГФСУ)

2012-07-31 / Ресурсы МСУ

Правовая база управления государственными землями сельскохозяйственного назначения – это целый комплекс земельного, гражданского и административного законодательства Кыргызстана.

Талант СОЛТОБЕКОВ, исполнительный директор Фонда развития права и бизнеса

 

Правовая база управления государственными землями сельскохозяйственного назначения – это целый комплекс земельного, гражданского и административного законодательства Кыргызстана. В целях укрепления финансовой базы органов местного самоуправления, государство делегировало им свои полномочия по управлению и распоряжению (за исключением права отчуждения) государственными землями сельскохозяйственного назначения. К ним относятся земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий и пастбища в границах айылного и поселкового кенешей. 
 
Одним из важнейших направлений заключительного этапа земельно-аграрной реформы является совершенствование системы эффективного управления земельными ресурсами. Однако в настоящее время сельское хозяйство находится в кризисном состоянии: разрушен производственный потенциал перерабатывающих предприятий; изношены сельхозтехника и инфраструктура сельхоз-производства; низка обеспеченность оборотными средствами; ухудшается качественный состав земельных ресурсов, в результате чего падает производство сельскохозяйственной продукции и ее качество.
 
Поскольку земля в сельском хозяйстве является главным средством производства и предметом труда, то даже незначительное повышение эффективности земледелия может обернуться существенным изменением доходности в сторону ее увеличения. Исходя из этого, следует важнейший вывод: реальный путь укрепления сельского хозяйства лежит в обеспечении рационального использования земли. 
 

 

Как включить в сельскохозяйственный оборот государственные деградирующие земли ГФСУ и пастбища?
 
Перевод из одного вида земельных угодий ГФСУ в другой 
 
После раздела земель на доли и передачи их в частную собственность в Государственном фонде сельскохозяйственных угодий остались не самые лучшие земельные участки. При этом невостребованные земли ГФСУ не используются годами, что приводит к их усиливающейся деградации. Большие масштабы приобрела эрозия плодородного слоя земли, которой подвержены 700 тысяч гектаров. Тревожит то, что из общей площади земель ГФСУ остаются нераспределенными свыше 25% земель, что означает снижение или потерю их биологической и экономической продуктивности. Причинами невостребованности, прежде всего, являются: заболачивание почв, необеспеченность семенами, ГСМ, техникой, неисправность оросительных сетей, нехватка воды, отдаленность, каменистость, жесткая богара, высокогорье. Для решения проблемы необходимо преодолеть два препятствия. Первое связанно со сложными процедурами перевода из более ценных угодий ГФСУ в менее ценные и отсутствием критериев и процедур перевода из менее ценных в более ценные угодия ГФСУ. Второе – отсутствие стимулирующих заинтересованных землепользователей факторов. 
 
Рекомендации: 
 
1) в основе критериев по переводу земель из более ценных угодий ГФСУ в другие, менее ценные, должны лежать научно обоснованные и экономические показатели; 
 
2) чтобы уменьшить субъективизм при принятии решений, необходимо внести в Положение «О порядке предоставления малопродуктивных сельскохозяйственных угодий для освоения и ведения сельскохозяйственного производства» четкие критерии и процедуры перевода.
 
Барьеры в использовании разрушенных пастбищных территорий 
 
В результате чрезмерной эксплуатации пастбищ, особенно близлежащих (присельных), перегрузки их скотом и бессистемного использования, земли пастбищ подвержены дефляции, заметна интенсивная деградация этих земельных участков. Это может привести к утрате земельных ресурсов как объекта сельхозпроизводства, уже становится источником стихийных природных катаклизмов (селевые потоки, лавины и др.). Однако в настоящее время законодательство не допускает освоения разрушенных пастбищ частными лицами в качестве малопригодных наделов из-за того, что: 
 
• пастбища не могут быть переданы в частную собственность; 
• пастбища не включены в перечень земель, признаваемых малопродуктивными.
 
Чтобы заинтересовать местных инвесторов, необходимо перевести часть угодий из менее ценной категории (деградировавшие пастбища) в более ценную (пашню или многолетние насаждения). При этом предусмотреть возможности передачи после полного освоения в частную собственность. 
 
Решение этих вопросов позволило бы увеличить поступления в бюджет. Предположительно поступления земельного налога в местный бюджет выросли бы примерно в 15 раз. Если средняя ставка земельного налога на 1 га пастбища равна 14 сомам (в 30 обследованных АА), то за 1 га многолетних насаждений она равна 205 сомам. При этом за 2011 год во всех 30 обследованных (далее – пилотных) АА плата за аренду присельных пастбищ в местный бюджет не производилась.
 
Перевод некоторых присельных пастбищ в категорию многолетних насаждений позволил бы не только уберечь пастбищные участки от деградации, но и частично снять социальную напряженность в регионах. 
 
При этом землепользователь, понеся общие затраты в сумме 108 тыс. сомов на выращивание многолетних виноградников, смог бы получить общий доход в размере примерно 67 тыс. сомов в первый год сбора урожая (через 4 года) и по 175 тыс. сомов – за каждый последующий год (при урожайности виноградника в 70 центнеров с гектара и ориентировочной цене по 25 сомов за 1 кг винограда).
 
Рекомендации: 
 
• определить орган управления, в чьи правомочия будет входить передача переведенных присельных пастбищных участков в частную собственность; 
 
• расширить понятие «малопродуктивные земельные угодья», предусмотренное статьей 1 Земельного кодекса Кыргызской Республики, включив сюда пастбища.
 
Процедуры предоставления малопродуктивных земельных угодий для освоения 
 
Действующие нормы, расписывающие процедуры приобретения малопродуктивных земельных наделов, очень сложны и затратны. Налицо острая необходимость увеличения доли качественных сельскохозяйственных земель через преимущественное освоение населением малопригодных земель. Эффективность управления малопродуктивными земельными участками и наличие действенных механизмов доступности их для граждан – одно из необходимых направлений, обеспечивающих продовольственную безопасность страны. При этом ответственность за доведение земель до обрабатываемого состояния или восстановление качества земли лежит на плечах того лица, которое получает эту землю в собственность. 
 
Рекомендации: 
 
• упростить процедуру предоставления малопродуктивных земельных участков в частную собственность;
 
• изучить необходимость тотального участия в этом процессе «Киргизгипрозема» (данная организация участвует как при подготовке проектно-сметной документации, так и при экспертизе и даже при приемке, что увеличивает стоимость получения разрешения на освоении малопродуктивных участков).
 
Стимулы к участию в инвестиционных конкурсах на земли ГФСУ 
 
Экономически непривлекательные земли ГФСУ находятся на грани абсолютной деградации, что ложится тяжелым экономическим (земельный налог) и экологическим (природные катаклизмы) бременем на местное сообщество и органы МСУ.
 
Устойчивой тенденцией становится то, что экономически непривлекательные и требующие инвестиций земли ГФСУ остаются неиспользуемыми из-за заболачивания почв, неисправности оросительных сетей, нехватки поливной воды, отдаленности, каменистости, жесткой богары, высокогорья. Все это усугубляется необеспеченностью качественными семенами, доступными ГСМ и техникой. Кроме того, отсутствуют стимулирующие факторы в виде твердых гарантий долгосрочной аренды) для потенциальных инвесторов. Нет разработанных инвестиционных проектных рекомендаций для заинтересованных землепользователей.
 
Земельные участки орошаемой пашни ГФСУ предоставляются только в краткосрочную аренду от 5 до 7 лет, однако на практике встречаются случаи, когда орошаемая пашня оказывается в состоянии деградации, например, из-за заболоченности, которая может требовать больших инвестиций для проведения дренажных работ, и для полного освоения требуется много времени. 
 
Есть много неиспользуемых земель ГФСУ и пастбищ, за которые органы МСУ обязаны оплачивать земельный налог в любом случае. Это приводит к излишней административной работе (перекладыванием платежей из одного кармана в другой) и неоправданной трате средств для оплаты банковских услуг. В то же время при неиспользовании других категорий государственных земель, государство не платит земельные налоги само себе, но местное самоуправление вынуждено нести эти неоправданные расходы.
 
Рекомендации: 
 
• законодательно обеспечить гарантии защиты права арендаторов на долгосрочное пользование экономически непривлекательными землями ГФСУ;
 
• органам МСУ разработать инвестиционные проектные рекомендации для заинтересованных землепользователей по конкретным экономически непривлекательным земельным участкам ГФСУ;
 
• разработать критерии по оценке инвестиционных вложений и индикаторы улучшения земель; 
 
• определить полномочия Комиссии по оценке инвестиционных вложений для улучшения земель;
 
• предусмотреть передачу деградированных орошаемых участков пашни в среднесрочную или долгосрочную аренду до 50 лет;
 
• внести изменение в пункт 4 статьи 334 Налогового кодекса КР по поводу отмены оплаты земельного налога на государственные сельскохозяйственные угодья в случаях, когда они не используются; при этом усилить государственный и общественный контроль во избежание злоупотреблений со стороны руководителей органов МСУ.
 
Барьеры для строительства кошар на деградирующих пастбищах
 
В настоящее время законодательство препятствует строительству частных кошар на непригодных пастбищных участках.
 
Отдаленные от населенных пунктов пастбищные угодья остаются неиспользованными из-за отсутствия необходимой инфраструктуры, кошар и домов для чабанов. В связи с развитием животноводства возникает потребность в строительстве кошар на государственных пастбищных угодьях. Однако заинтересованные животноводы не хотят рисковать своими инвестициями, так как получить в собственность пастибщные участки под кошары невозможно, согласно статье 3 Закона “О пастбищах”, пастбища являются государственной собственностью. 
 
Преодоление данного барьера позволило бы получить производственную базу, залоговое имущество для получения кредитных средств, налог на недвижимость, земельный налог, уменьшить нагрузку на присельные пастбища, использовать отдаленные пастбищные угодья.
 
Рекомендация:
 
• в Законе КР “О пастбищах” предусмотреть порядок строительства кошар на непригодных пастбищных участках.
 
Кого и как привлечь к ответственности за правонарушения и к разрешению земельных споров?
 
У органов МСУ отсутствует реальная возможность привлечения к административной ответственности за нанесение ущерба сельскохозяйственным угодьям 
 
Многие земельные наделы вблизи населенных пунктов остаются неиспользованными из-за боязни фермеров уничтожения сельхозкультур домашним скотом. При этом айыл окмоту не имеют эффективного инструмента привлечения к ответственности нарушителей закона – владельцев скота. Формально органы местного самоуправления обладают полномочиями рассмотрения более 40 видов административных правонарушений, однако на практике муниципалитеты не могут рассматривать их из-за отсутствия документа, определяющего механизмы правоприменения и производство дел об административных правонарушениях. Практически ни орган МСУ, ни Земельная комиссия АА, ни жайыт комитет не вправе рассматривать дела о часто встречающихся на практике правонарушениях и налагать административные взыскания в случаях:
 
• порчи сельскохозяйственных угодий и других земель или уничтожения плодородного слоя, загрязнения их химическими и радиоактивными веществами, бактериально-паразитическими или карантинными животными и растительными организмами, производственными и иными отходами и сточными водами (статья 184 КоАО КР);
 
• повреждения естественных и культурных пастбищных угодий на землях, независимо от формы собственности, выразившиеся в выпасе скота на отведенных на отдых, согласно пастбищному обороту, естественных пастбищных угодиях или ранее установленных сроков, а также в прогоне скота через естественные и культурные пастбища без соответствующего разрешения (статья 186 КоАО КР).
 
Рекомендации: 
 
• разработать документ, определяющий производство административных дел органами местного самоуправления; Компания LBD (ЛАРК) готова всячески содействовать в разработке и внедрении данного документа на местах. 
 
• земельное законодательство основывается на принципе приоритета земель сельскохозяйственного назначения, в связи с этим вся система государственных и общественных мер должна быть направлена на обеспечение соблюдения собственниками земли и землепользователями требований земельного законодательства и установленного режима рационального использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением. 
 
Отсутствие реальной возможности у органов МСУ изымать земельные участки у нарушителей закона
 
Анализ причин многих земельных правонарушений показывает, что они связаны, прежде всего, с несоблюдением землепользователями своих обязанностей, а также из-за отсутствия у госорганов и органов МСУ эффективного инструмента привлечения нарушителей закона к ответственности. В итоге на местах возникает множество конфликтов по земельным вопросам, включая нарушения прав на землю, целевого использования земли, обязательств по выполнению договорных отношений и др. В существующих экономических условиях правонарушения в сфере землепользования совершаются чаще всего из-за незнания законов как руководителями органов МСУ, так и фермерами. Однако встречаются случаи, когда люди идут на нарушения осознанно и даже по злому умыслу, надеясь, что их не привлекут к ответственности. В таких случаях органы МСУ должны иметь возможность изъять землю. Но айыл окмоту не может изъять земельный участок, так как не имеет в бюджете средств для выплаты его стоимости. Кроме того, возникает проблема законного оформления изъятой земли, потому что по этому поводу нет нормативных положений. 
 
Рекомендация: 
 
• разработать нормативный правовой документ по процедурам изъятия земельных участков в случаях, предусмотренных законом. 
 
Отсутствие реальной возможности у органов МСУ разрешать земельные споры
 
Земельные споры стали привычным явлением, однако они часто становятся поводом для насильственных конфликтов. Согласно статье 119 Земельного кодекса, «споры, вытекающие из земельных правоотношений, разрешаются уполномоченным государственным органом, предоставившим земельный участок. В случае несогласия с решением уполномоченного государственного органа земельные споры рассматриваются в судебном порядке». Анализ причин многих земельных споров, дошедших до суда, показывает, что они связаны, прежде всего, с несоблюдением землепользователями законов, а также из-за отсутствия у органов МСУ эффективного механизма для их законного разрешения на местном уровне. Многие нормы Земельного кодекса КР обозначают лишь принципиальные моменты, требующие процедурной «поддержки» в подзаконных актах. 
 
Рекомендация:
 
• необходимо делегировать полномочия по разрешению земельных споров на местном уровне органам МСУ. 
 
Недостаток высококвалифицированных кадров в органах МСУ
 
Многие органы МСУ страдают от недостатка высококвалифицированных специалистов: юристов, агрономов, ветеринаров. Более профессиональные кадры предпочитают уходить в бизнес, районные, областные государственные администрации, считая МСУ низшим звеном в системе государственного управления. Кроме того, слабо ведется управление документационным обеспечением. Следует отметить, что при смене главы айыл окмоту, как правило, нет преемственности в отношении документов, а вследствие этого – надлежащей ответственности по ним. Члены земельных комиссий испытывают трудности в оценке инвестиций в деградировавшие и малопродуктивные земли. В частности, в большинстве случаев лица, ответственные за предоставление земель ГФСУ, не знают процедур предоставления и проводят торги с серьезными процедурными нарушениями.
 
Рекомендации:
 
• повысить престиж сотрудников органов МСУ за счет установления партнерских отношений с гражданским обществом через проведение разъяснительных работ и совместных обсуждений и мероприятий по преодолению существующих проблем;
 
• повысить ответственность сотрудников за прием и передачу архива, текущей документации, а также качество делопроизводства;
 
• повысить квалификацию членов земельных комиссий, включая их обучение оценке необходимых инвестиционных работ и точного расчета стоимости инвестиций в деградировавшие и малопродуктивные земли.
 
Нелегитимность осуществления делегированных функций по передаче государственных земель (ГФСУ и пастбищ) в ведение органов МСУ
 
Предоставление права пользования государственными землями осуществлено без оформления правоудостоверяющих документов (Государственный акт о праве бессрочного (без указания срока) пользования земельным участком). На практике главы айылных аймаков были вынуждены (при помощи доноров или за свой счет) документально оформлять госакт на ГФСУ. В настоящее время более половины органов местного самоуправления, не владея правоудостоверяющим документом – Госактом о праве бессрочного пользования, осуществляют функции по предоставлению земель ГФСУ в нарушение статьи 25 Земельного кодекса КР, которая гласит: «При предоставлении земельного участка в частную собственность или в пользование запрещается приступать к пользованию земельным участком до установления границ в натуре (на местности) и выдач и документа, удостоверяющего права на земельный участок». Исполнение жайыт комитетами делегированных функций по управлению пастбищными угодьями также осуществляется в нарушение закона. Ситуация здесь намного сложней. Юридически делегирование функций по управлению пастбищ еще не состоялось, так как органам местного самоуправления не были переданы Государственный акт о праве бессрочного (без указания срока) пользования земельным участком и картографические материалы по пастбищам. Это вызывает много споров по поводу границ между территориями органов МСУ, лесхозов и других землепользователей. Эти вопросы должны решаться на государственном уровне в виде законов или постановлений правительства.
 
Налицо явное несоблюдение требований о государственной регистрации прав на землю, что, согласно статье 181 ГК КР, влечет недействительность этих прав. Государство перекладывает на органы МСУ проблему оплаты за создание карты, госрегистрацию и оформления Государственного акта о праве бессрочного (без указания срока) пользования своими землями. 
 
Рекомендации: 
 
Чтобы обеспечить законность делегирования государственных полномочий на государственные земли органам местного самоуправления, необходимо, чтобы делегирование осуществлялось: 
 
• по итогам научно обоснованного функционального анализа по распределению полномочий, функций и ответственности между министерствами и ведомствами;
 
• на основании соответствующего нормативного правового акта; 
 
• после разработки необходимых нормативных правовых и нормативно-технических документов, регламентирующих порядок делегирования и реализации государственных полномочий/функций;
 
• с предоставлением оформленных правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на передаваемое недвижимое имущество;
 
• с заключением соответствующего договора;
 
• с передачей материальных, финансовых средств;
 
• определением дополнительной (субсидиарной) ответственности за качество делегированных услуг;
 
• с использованием механизма эффективного государственного и общественного контроля за качеством оказания государственных услуг;
 
• с обеспечением доступности и прозрачности деятельности уполномоченных органов по оказанию государственных услуг. 
 
Отсутствие толкования понятия «рациональное использование земель» 
 
Практически во всех нормативно-правовых актах, касающихся землепользования и охраны земель, говорится об обязанности рационального использования земельных ресурсов. Однако ни один нормативно-правовой акт не дает толкования и характеристики рациональности использования земель. 
 
Законодательно не установлено, как и по какой шкале может оцениваться рациональность использования земель. В случаях правонарушений это обстоятельство позволяет уполномоченным лицам в субъективном порядке решать вопрос о рациональности или нерациональности использования земель. Это обстоятельство создает условия для субъективного понимания и трактовки данной функции.
 
Рекомендация: 
 
• в статье 1 Земельного кодекса КР следует дать развернутое определение понятию «рациональное использование земель».