Муниципалитет - бул аймактын, ал жерде жашаган калктын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органынын үчилтиги

Биринчи бет /
Макалалар /
Административдик-аймактык реформа

Латвия: 20 жыл жана 200 миллион доллар

2013-03-29 / Административдик-аймактык реформа

Өнүктүрүү саясат институтунун кызматкерлерин кызыктырган маанилүү суроолордун бири Латвияда жүргүзүлгөн административдик-аймактык реформанын натыйжаларына байланыштуу болду.

“Муниципалитет” журналынын февралдагы номурунда биз 2012-жылдын соңунда ЕККУнун Бишкектеги Борборунун каржылык колдоосу менен Латвияга окуу сапары жасалганын баяндап берген элек. Ага Кыргызстандагы элеттик муниципалитеттердин, Өкмөттүн аппаратынын, Укукту жана бизнести өнүктүрүү фондунун, ЕККУнун Бишкектеги Борборунун жана Өнүктүрүү саясат институтунун өкүлдөрү катышты.

Өнүктүрүү саясат институтунун кызматкерлерин кызыктырган маанилүү суроолордуу бири Латвияда жүргүзүлгөн административдик-аймактык реформанын натыйжаларына байланыштуу болду. Бул түшүнүктүү: Кыргызстан көп жылдан бери ушундай реформаны жүргүзүү зарылчылыгы тууралуу айтып келатат жана атүгүл аны ишке ашырууга да киришкен өңдүү. Бул реформага карата Өнүктүрүү саясат институтунун туруму мындай: өлкөнүн административдик-аймактык түзүлүшүн ыкчам тартипте реформалоонун зарылчыгы жок. Адегенде башкаруунун учурдагы системасында тартип орнотуу зарыл, аны мыйзамга шайкеш келтире иштетип, реформаны болсо анын маңызын, баскычтарын жана түзүлүшүн терең илимий изилдөөнүн негизинде жүргүзүү абзел. Анткен менен реформа өтө зарыл деген миф жеңип кетип, 2012-жылдын март айында 2012-2017-жылдарга Кыргыз Республикасындагы административдик-аймактык реформанын Концепциясы кабыл алынган (2012-жылдагы реформанын натыйжалары тууралуу “М” журналынын ушул санындагы ___-беттен окуй аласыз).

Ошентип Кыргызстан расмий түрдө реформа баскычына өттү. Ошондон улам дагы ушул өңдүү реформа Латвияда кантип жүргөнүн жана өлкөнүн жашоочуларынын өздөрү аны бүгүнкү күндө кантип баалап жатканын окурмандарга айтып берүү өзгөчө пайдалуу болмок деп эсептейбиз.

Чыныгы реформанын идеалдуу максаты – маданий жана тарыхый көп түрдүүлүгү

Реформага карата алгачкы олуттуу кадамдарды

Олуттуу факттардын бири – бул ар бир эле реформанын чыныгы себебинин декларацияланган максаттардан айырмачылыгы. Ар бир рационалдуу өкмөт өзү жүргүзүп жаткан реформаларды мүмкүн болушунча жакшы өңүттөн көрсөтүүгө аракеттенет. Андыктан коомчулукка курулай элестетилген максаттарды жеткирет. Бул курулай максаттар же реформага чейин эле популярдуу, же болбосо аларды түшүндүрүү жеңилирээк.

Латвия 1992-жылы жасаган. Бул жылы саясатчылар өлкөнүн административдик картасы кандай болушу керектигин жана бийликтин кайсы деңгээлинде кандай ыйгарым укуктар болушу керектигин талкуулай башташкан. Бирок эксперттердин жана саясатчылардын кеңири чөйрөсү үчүн реформанын зарылчылыгынын негизги пикири – гуманитардык багыттар болуп калды. Европанын Латвияга таасиринин күчөшү менен маданий-тарыхый көп түрдүүлүктү чыңдоо жана өнүктүрүү зарылчылыгы тууралуу идея жаралды. Ал Европа элдеринин жалпы баалуулугу болуп таанылган жана өткөн чактын салты гана эмес, ошону менен катар келечектин да максаты болуп эсептелет. Маданий-тарыхый мурасты көпчүлүк жаңы административдик үлөштүрүүнү түзүүдө маанилүү критерийлердин бири катары кабыл алышкан. Экономикалык жүйөсү мына ушунда жаткан: туризмдин салттуу өнүгүүсү жергиликтүү өз алдынча башкаруунун экономикалык саясатынын маанилүү артыкчылыгы болуп эсептелет. Мында маданий жана тарыхый баалуулуктардын айланасында муниципалитетти сактап калуу туризм аркылуу экономикалык өнүгүүсүнө өбөлгө түзмөк.

Реформанын алгачкы концепциясынын авторлору ушул факторлорду эсепке алышкан. Анткен менен алар реформаны борбордоштуруп – жогору жактан жана күчтөп өткөрүүнү сунушташкан (кошумчалай кетели, бул авторлор экономикалык география боюнча таанымал адистер эле – ШТЕЙНС тобу). Ошентсе да жергиликтүү өз алдынча башкаруу бул идеяны колдогон эмес. Латвиянын Элдик фронтуна кирген жана салттуу түрдө Латвияда күчтүү саясий таасирге ээ болгон муниципалдык лидерлер баш ийүүнү каалашкан эмес. Алар ыктыярдуу реформанын тарапкерлери болчу. Талаш-тартыштар узак жылдарга созулуп, концепциялар иштелип чыгып, кайра жазылып турган.

Райондор үчүн кармаш

Окурмандардын көңүлүнө! Латвияда райондордун деңгээлинде Кыргызстандагыдай жергиликтүү мамлекеттик администрациялар эмес, ЖЕРГИЛИКТҮҮ ӨЗ АЛДЫНЧА БАШКАРУУ иштеген!

90-жылдардын экинчи жарымында райондор – Советтер Союзунан мураска калган административдик түзүлүштөр үчүн кармаш жүргөн. Ал маалда Латвияда райондор иш жүзүндө шайланган бийлик органдары, өз ыйгарым укуктарына жана бюджетине ээ болгон регионалдык өз алдынча башкаруу болчу. Ошентип өкмөт алардан арылууну чечти. Райондор саясий себептер боюнча реформанын курмандыктары катары тандалып алынды. Өлкөнүн парламентиндеги башкаруучу коалициянын башында бир саясий партия (“Латвияс цельш” – “Латвиянын жолу”) турган. Ал эми райондук кеңештердеги көпчүлүк орундарды алардын саясий каршылаштары – “Дыйкандар биримдиги” консервативдик партиянын өкүлдөрү ээлечү. Ушундан улам башкаруучу партия каршылаштарынын регионалдык күчүн -райондорду жок кылуу менен алардын таасирин азайтууну чечет. Бул чечимди негиздеп берүү үчүн латвиялык экономисттер тобуна башкаруунун регионалдык структурасын оптималдаштырууну изилдөө тапшырылган. “Изилдөөнүн натыйжасы буйрутма бергендерди таң калтырган. Ушунчалык таң калтырганынан алардын акысын жарым жылдан кийин гана төлөп беришкен! Окумуштуулар региондор үчүн оптималдуу сан – 26 деп далилдешкен! Латвияда дал ушунча административдик район бар эле жана 6 жылдан бери алар керексиз жана пайдасыз деген пикир жайылтылып келаткан. Окумуштуулар адамдардын чыныгы агымын, чыныгы коммуникацияларды жана чыныгы чарбачылык активдүүлүктү изилдеп чыгышкан. Алар чарбачылык жүргүзүүнүн 130 жылдык тарыхынын табигый жыйынтыгын ачып беришти”

Ошондо өкмөт жашыруун чараларга барып, арамзалык жолу менен жана райондорду бара-бара дискредитациялоо аркылуу алардын жоюлушуна жетише алды. Мында бир кыйла талаштуу инструменттер колдонулган. Мисалы, райондордун каржысы жабыркаган (өкмөт бала бакчалардын тарбиячыларына маяна төлөөдөн баш тарткан); райондорго алар аткара албай турган функциялар берилген; ал эми алардын табигый функциялары, тескерисинче, борбордоштурулган. Райондук шайлоолор токтотулган. Мунун баары башаламандыкка алып келмек, андыктан өлкө парламенти айла жок процессти токтотуп, өкмөттү жана ал учурда бардык ЖӨБнын атынан сүйлөй баштаган Латвиянын Өз алдынча башкаруу Биримдигин мунаса издөөгө мажбурлаган. Ошентип райондук өз алдынча башкаруунун өткөөл формасынын баскычы башталды. Бул он жылга созулуп, анын жүрүшүндө райондук ЖӨБ «дагы эмне болуп кетээр экен” деген түкшүмөл ойлор менен жашап жатты. Натыйжада жергиликтүү өз алдынча башкаруунун экинчи деңгээли катары райондук өз алдынча башкаруу жоголду.

Райондорду жоюунун кесепеттеринин бири – регионалдык саясат мүмкүнчүлүгүн жоготуу болду. Райондорду жоюуп салгандан кийин алардын айрым бир функциялары новадска – жаңы бириккен муниципалитеттерге өтүш керек болчу (бул ишке ашат). Ал эми айрымдары өнүгүү региондоруна (аларды биздин облустар менен салыштырса болот) өтмөк. Анткен менен пландаштыруу региондору ошону менен түзүлбөй калган жана Латвиядагы эксперттер регионалдык өнүгүүнүн тарапкерлери жеңилүү ызасын тартты деп эсептейт. Анткени пландаштыруу региондорунун ыктымал экономикалык базасы талкаланган, бул болсо өлкөнүн стратегиялык экономикалык өнүгүүсүнө терс таасирин тийгизет.

Биригүүбү же кооперациябы?

Доордун чек арасында Латвиянын бардык саясий жана муниципалдык күчтөрү салттуу түрдө ар бир административдик-аймактык реформанын негизин түзгөн эки моделдин кайсынысын тандоо керектигин талкуулашты: биригүүбү же кооперациябы?

Кооперация моделине (Кыргызстанда муну “муниципалдар аралык кызматташтык” деп аташат)

Ага ылайык, муниципалитеттер өз ара кызыкчылык чөйрөсүндө кызматташат; кайсы бир же бир нече функцияларды аткаруу үчүн бирикмелерди түзөт. Мисалы, Кыргызстан үчүн мындай бирикме ЖӨБнын Юридикалык кызматын түзүү болмок. Ал жерде 10-12 муниципалитеттин акчасына алардын өздөрүн тейлеген 3-4 квалификациялуу юрист иштемек. Же көрктөндүрүү боюнча комбинат. Мисалы, француз синдикаттары: Франциянын 38 000 муниципалитети кызмат көрсөтүү үчүн 2000 синдикат түзгөн. Дагы бир мисал – Германия. Бул өлкөдө бир нече өз алдынча башкаруу ушул эле максатта ушул өңдүү биримдиктерди түзгөн.

Биригүү модели

Биригүү модели бир нече кошуна муниципалитеттердин толук административдик кошулуусун билдирет (ирилештирүү). Бул жол менен Дания кетти. Латвиянын өкмөтүнө биригүү варианты көбүрөөк жакчу жана мындай тандоонун жүйөсүн Марис ПУКИСтен. жакшыраак эч ким түшүндүрүп бере албайт: “Өкмөттөр биригүүнүн пайдасына ишенген жана кооперацияны начар деп эсептешкен. Мындай турум жөнөкөй пайдага негизделген: жергиликтүү өз алдынча башкарууну ирилештирүү жаман, анткени кооперацияны өнүктүрүүдө жергиликтүү өз алдынча башкаруу министрликтердин кийлигишүүсүз эле жашап кете алаарын көрсөттү. Ал эми жергиликтүү өз алдынча башкаруунун алсыроосу – жакшы (биригүү менен жергиликтүү өз алдынча башкаруу министрликсиз жөндөмсүздүгүн мойнуна алышат), анткени бийликти борбордоштуруу борбордук бюрократиянын өсүшү үчүн дайыма пайдалуу”.

Латвиянын борборчулары муниципалдар аралык кызматташтыкты толугу менен 2005-жылы “өлтүрө алышты”. 2002-жылы республикада коомдук агенттиктер тууралуу мыйзам иштеп жаткан. Ал муниципалдар аралык кызматташтыктын формаларын регламенттештирген. Бирок 2005-жылы өкмөт перзиденттин колдоосу менен мыйзамдардан кызмат көрсөтүү боюнча муниципалитеттердин биргелешкен агенттиктерин түзүү мүмкүнчүлүгүн чыгарып салууга жетишти. Эксперттер ушул күнгө чейин мындай кадам Латвиядагы муниципалдык кызмат көрсөтүүлөрдүн деңгээлине жана сапатына терс таасирин тийгизди жана өлкө бул маселеге кайтып келиш керек деген ишенимде турат.

Ыктыярдуубу же күчтөппү?

Латвиянын Өз алдынча башкаруу Биримдигине бириккен күчтүү муниципалдык саясатчылар зордоп бириктирүүгө каршылыгын көрсөтүп келишти. Мындан улам реформа узак убакыт бою өз ыктыяры менен жүрүп турду. 10 жылдын ичинде, 1999-жылдан 2009-жылга чейин өз эрки менен 424 волосттун (ЖӨБдүн баштапкы органдары) кыркы гана 41 новадска (реформаланган муниципалитеттер) бирикти. Мындай ылдамдык менен реформа дагы жүз жыл жүрөөрү бышык болду. Өкмөткө бул жаккан жок. Ошону менен 2009-жылы күчтөп бириктирүүнүн алкактары биротоло түзүлдү. Анын натыйжасында Латвияда 109 новадс – жаңы муниципалитет жана 9 ири шаар түзүлдү. Волостторго жана шаарларга өтө аз убакытта иштелип чыккан критерийлерге ылайык, “өзүнө түгөй табуу” – коңшулар менен биригүү сунушталды. Жетишээрлик деңгээлде волосттордун көбү өзүнүн эски аймагында эле эч ким менен бирикпестен новадс түзө алды; новадстын көлөмдөрү өз ара бир топ айырмаланат: 2000 адам калктуу новадс бар. Ошондой эле 50 миң жана андан ашык адам жашаганы да бар; айрымдары өзүнө бир чакан айылды кошсо, башкалары ондогон муниципалитеттерди кошуп алган. Процесс тез жана өтө оор өттү. Анын натыйжасында 33 новадстын (30%) түзүлүшүнө байланыштуу соттук териштирүүлөр жүрдү. Өкмөт көптөгөн мыйзам бузууларга барды жана Латвиянын юристтери ушул күнгө чейин ошол аракеттердин кесепеттерин тактоодо. Бириккенден кийин айрым новадстар чачырап кетти.

Мына ушул жерде Кырызстан үчүн Латвиянын маанилүү сабактарынын бири жатат. Элестетип көрсөңүз, калкы билимдүү жана оор басырыктуу, күчтүү саясий жана юридикалык маданияты жана көз карандысыз соттук системасы бар, дээрлик европалык болуп калган өлкө күчтөп бириктирүүнүн логикасына таянып, өтө катуу саясий тирешти башынан өткөрдү. Эгерде биз муниципалитеттерди (жергиликтүү жамааттарды деп окуңуз) эч кандай жүйөлүү эсептерсиз, себепсиз, стимулсуз эле, күчтөп биригүүгө мажбурласак, мындай кырдаалда Кыргызстанды эмне күтөт? Аянт жана митинг саясаты өңдүү жаман салты бар биздин калк мындай учурда өзүн кантип көрсөтөт?

Реформа канча турат?

Латвияда муниципалитеттердин күчтөп биригүүсү тууралуу айтканда, бул процесс реформадан кандайдыр бир жоготууларга учурагандар үчүн бир топ материалдык стимулдар менен коштолгонун унутпаш керек. Бардык реформалардын логикасы ушундай – жеңилүүчү дайыма болот. Административдик-аймактык реформага карата бул жеңилүүчүлөр өлкө калкынын олуттуу пайызын түзүп коюушу ыктымал.

Латвиядан бир көрүнүш: “10 жылдын аралыгында көптөгөн кыйынчылыктардан өтүп, жергиликтүү өз алдынча башкаруу келечекке карата өз элестетүүсүн иштеп чыгып, кадам-кадамы менен бул келечекти турмушка ашырышты. Ар бир волостто инфраструктура бара-бара жакшырды. Ар бир чакан айылдык волость өз мектебинин реновациясы менен сыймыктанып турду. Жетекчилер сыймык менен өз компьютердик классын жана өз спорттук залын көрсөтүп жатышты. Алар көркөм өз демилгелүүлүктү колдошту жана өнүктүрүштү. Ыр майрамына катышуу жана ага даярдык көрүү элет турмушунун бир образы болуп калды. Волосттук мектептин, Маданият үйүнүн жана жергиликтүү мектептин айланасында жергиликтүү интеллектуалдык жана маданий жашоо топтоштурулду. Социалдык жардам жана үй-бүлөлүк дарыгер элет тургунунун жанында орун алды”.

Эч ким ӨЗ ЖЕРГИЛИКТҮҮ БАШКАРУУСУН жоготкусу келген жок!

Мындай шарттарда демократиялык Латвияда өкмөткө волостторду биригүүгө мажбурлоого жалгыз гана административдик ресурс жетишмек эмес. Бул жерде материалдык стимул өңдүү “сабиз” да керек эле. Латвиянын өкмөтү маселени изилдеп чыгып, реформаны жүргүзүүгө ИДП бир пайыздан кем эмес, же жылына 200 миллион долларга жакын каражат керек деген тыянакка келди. Акыр аягында өкмөт компенсация төлөп берүүнү төмөнкүчө чектеди: новадс (жаңы бириккен муниципалитет) ар бир кошулган аймак үчүн 100 миң лат, же 200 000 доллар алды. Латвиянын Өз алдынча башкаруу Биримдигинин орой баасы боюнча, өлкө үчүн реформа 200 миллион долларга турган. Эгерде бул бааны Кыргызстандагы калктын санына (Латвияда – 2 миллион, Кыргызстанда – 5 миллион) таянып колдоно турган болсок, анда биздин реформа 500 миллион долларга бааланат. Ал эми 2013-жылы Кыргызстандын ИДП 300 миллион доллардын тегерегин түздү. Бул жерде жогоруда көрсөтүлгөн сумманы төлөп берүүдө Латвияга олуттуу жардамды Европа Биримдиги көрсөткөнүн белгилей кетүү керек.

Мамлекеттик чыгашалардын кыскарышы тууралуу миф

2012-жылдын соңунда, муниципалитеттерди күчтөп бириктирүүдөн кийин 3 жылдан соң Литвиядагы административдик-аймактык реформанын натыйжалары тууралуу суроого эч ким так кесе жооп бере алган жок.

Кесепеттерди баалоодо кошумча кыйынчылык мында камтылган: реформанын жеткен чеги дүйнөлүк экономикалык кризис болуп жаткан учурга дал келип калды. Кризистин кедергиси Латвияга өзгөчө тийди. Өлкө аз толукталган мектептерди жана чакан ооруканаларды массалык жабуу, инвестициялык долбоорлорду токтотуу өңдүү калкка жакпаган чараларды көрүп, мамлекеттик чыгашаларды кескин кыскартты.

Реформанын натыйжаларын Латвиянын өз алдынча башкаруу Биримдигинин төрагасы Андрис ЯУНСЛЕЙНИС мындайча баалайт:

“Муниципалитеттерди ирилештирүүнүн соңунда мамлекеттик чыгашалар азайган жок. Чакан элеттик волосттордо муниципалдык кызматчылар арзыбаган маянага бир нече функцияларды аткарчу. Ал эми чоң новадстар жогорку квалификациядагы мүнөздөмөлөргө ээ болгон, мындан улам дагы да жогору маянага иштеген кызматчылардын чоң курамын кармоого мажбур болчу. Мындан тышкары волосттордо баары бир башкаруу органдары кала берди жана новадс аларды багууга акча сарптап келатат. Ал эми калкка көрсөтүлгөн кызматтардын сапаты тууралуу азырынча айтуу эрте. Кризистин кесепетинин фонунда кызмат көрсөтүүлөргө канааттануунун деңгээли түшпөй коюушу мүмкүн эмес жана бул жерде кайсынысы реформанын, кайсынысы кризистин кесепетинен болгонун аныктоо азырынча эрте”.

Кыргызстан үчүн сабактар

Эмесе, Латвияда 20 жылдан ашуун убакыт бою жүргөн жана 200 миллион долларга бааланган административдик-аймактык реформанын кесепеттерин азырынча баалоо мүмкүн эмес. Анткен менен биз өзүбүз үчүн айрым тыянактарды чыгарсак болот. Жок дегенде төмөнкүлөрдү эч качан жасабоо керектигин биле жүрсөк:

• Адистердин кеңири чөйрөсү – экономисттерди, экономикалык географтарды, тарыхчыларды, культурологдорду,

геологдорду, экологдорду, социологдорду, конфликтологдорду (бул тизме улана берчүдөй) ишке тартпастан, терең илимий изилдөө жүргүзбөстөн реформаны баштабаш керек.

• Бул реформаны тез жүргүзүүгө болбойт. Анткени ал эбегейсиз чоң интеллектуалдык, убакыт, каржылык чыгымдарын талап кылат. Андыктан реформанын кыргызстандык концепциясында көрсөтүлгөндөй, реформа аяктай турган соңку убакыт – 2017-жыл деп көрсөтүлгөнү жөн гана байоолук.

• Реформанын “үстү жактын” буйругу менен жана күчтөп, коомчулуктун пикирин эсепке албастан, кеңири маалыматтык өнөктүксүз жүргүзүүгө болбойт. Анткени Кыргызстанда бул жаңжалдардын алдын ала баамдай алгыс өсүшүнө түрткү болушу ыктымал.

• Муниципалдар аралык кызматташтыкты тушташ өнүктүрүүсүз муниципалитеттердин биригүүсүнө аракеттенбеш керек.

• Биригип жаткан муниципалитеттер үчүн, бул кадамга ыктыярдуу же күчтөп барып жатканына карабастан, материалдык стимулсуз реформаны өткөрбөш керек. Бул стимулдарга чыгашалар бир топ кетээрин да түшүнө билиш керек. Анткени жашоочуларга административдик кайра түзүлүштүн чыгымдарынын ордун толуктоого жана кызмат көрсөтүүлөргө жетүүнү камсыздоо менен муниципалитеттердин инфраструктурасын бир топ жакшыртууга зарыл болгон каражат керек.

• Мамлекеттик чыгашаларды кыскартууну реформанын максаты катары тандабаш керек. Анткени бул ишке ашпайт жана калп болуп калат.

• Муниципалитеттердин көлөмүн унификациялоо максатын да койбош керек. Анткени бул өлкө боюнча жарандарды

объективдүү бир түрдүү жайгаштырууга карама каршы келет.

• Реформаны жүргүзүүдө жергиликтүү жамааттардын салттарын, маданиятын жана тарыхый мурасын обочодо калтырууга болбойт. Баса бул жетиштүү деңгээлде сүрөттөлгөн эмес жана изилденген эмес.

“Болбойт” дегендин узун тизмесине ушулар кирди. “Болот” деген тизмени ушул реформанын демилгеси жана кыймылдаткычы болгон саясатчылар бериш керек.

Латвия тууралуу баяндардын уландысын “М” журналынын кийинки чыгарылышынан окуй аласыз.

Рубрикалар

Архив:

Илимий-популярдуу журнал

Латвия: 20 жыл жана 200 миллион доллар

Окшош материалы: