Муниципалитет Научно-популярный журнал

6 (92) 14 Августа 2019

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Новшества Бюджетного кодекса Кыргызской Республики в части регулирования бюджетного процесса органов МСУ

2016-08-01 / Финансы МСУ

Важнейшими положениями любого бюджетного законодательства являются нормы, регулирующие бюджетный процесс. Практика установления основных дат в законодательстве в том или ином виде используется в разных странах. В Кыргызстане, как в действующем законодательстве (Законы КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» и «О финансово-экономических основах местного самоуправления»), так и в принятом Бюджетном кодексе Кыргызской Республики (БК КР), определены основные этапы формирования проекта местного бюджета и представления отчета по нему.

В БК КР изменены сроки и порядок формирования проектов местных бюджетов (МБ), их рассмотрения и утверждения предоставления отчета по следующим позициям:
 
  • Министерство финансов не позднее 15 июля (в действующем законодательстве - до 30 мая) направляет органам МСУ: календарный план бюджетного процесса; методические рекомендации по формированию местных бюджетов; прогнозы и обоснования политики по объему общегосударственных доходов, по нормативам отчислений от общегосударственных доходов, межбюджетным трансфертам;
  • проекты местных бюджетов, сформированные исполнительными органами местного самоуправления (ОМСУ) и согласованные с местными кенешами, представляются в Министерство финансов не позднее 1 сентября (в действующем законодательстве – проект доходов МБ представлялся в срок до 1 июля, расходов – до 1 августа);
  • Министерство финансов после утверждения республиканского бюджета в течение 10 дней должно направить органам МСУ показатели уточненных объемов и нормативов отчислений от общегосударственных доходов, размеров межбюджетных трансфертов.
  • В соответствии с действующим законодательством, Министерство финансов доводит уточненные показатели до ОМСУ после представления правительством проекта республиканского бюджета в Жогорку Кенеш.
  • На практике данная норма не исполняется, и Министерство финансов доводит уточненные цифры после утверждения республиканского бюджета. Казалось бы, замечательно, что привели закон и практику в соответствие.
  • Однако если мы «углубимся» в Кодекс, то обнаружим, что проект закона о республиканском бюджете рассматривается и принимается Жогорку Кенешем в срок не позднее, чем за один месяц до начала нового бюджетного года (статья 99), т.е. до 30 ноября.
  • Тогда как дата внесения уточненных проектов местных бюджетов исполнительными органами МСУ на рассмотрение и утверждение местных кенешей - не позднее 1 ноября года, предшествующего очередному бюджетному году.
  • Следовательно, в новом бюджетном календаре изначально заложена несогласованность дат, и требуется их изменение для приведения в соответствие друг с другом;
  • местные кенеши должны утвердить местные бюджеты в срок не позднее одного месяца после утверждения республиканского бюджета. Затем утвержденные местные бюджеты должны представляться в Министерство финансов в течение 14 календарных дней после их принятия.
  • По действующему законодательству утвержденные в установленном порядке местные бюджеты представляются в Министерство финансов не позднее двух месяцев после утверждения республиканского бюджета.
  • Сокращение сроков представления МБ в Министерство финансов с 2-х до 1,5 месяцев необоснованно, поскольку обязательными условиями вступления в силу нормативно-правового акта, в т.ч. постановления местного кенеша об утверждении МБ, являются его официальное опубликование и включение в Государственный реестр нормативно-правовых актов.

Официальное опубликование нормативных правовых актов, как известно, осуществляется на государственном и официальном языках (допускается принятие нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления исключительно на государственном языке при условии проживания на территории соответствующей административно-территориальной единицы преобладающего числа лиц, владеющих государственным языком, и наличия соответствующего решения представительного органа местного самоуправления).Нормативные правовые акты, в соответствии с Законом КР, включаются в Государственный реестр нормативных правовых актов КР в течение семи рабочих дней со дня официального опубликования.Срок представления отчетов об исполнении местных бюджетов в Министерство финансов остался прежним - не позднее 1 марта года, следующего за отчетным.Вместе с тем значительно изменены нормы, регулирующие процедуры внесения изменений и дополнений в утвержденные бюджеты. Во-первых, определено, что изменения и дополнения в утвержденные бюджеты могут осуществляться только в определенных случаях:

  • необходимости устранения ситуаций, угрожающих политической, экономической, экологической и социальной стабильности Кыргызской Республики;
  • изменения законодательства Кыргызской Республики, влияющего на уровень утвержденных параметров бюджета;
  • принятия решения об использовании дополнительных доходов или экономии в расходах, полученных в ходе исполнения бюджетов бюджетной системы Кыргызской Республики, при изменении объемов выделенных целевых трансфертов, ассигнований
  • Социальному фонду, Фонду обязательного медицинского страхования, выделенных из республиканского бюджета бюджетных ссуд;
  • введения чрезвычайного или военного положения и использования остатка бюджетных средств;
  • отдельно установлена возможность осуществления секвестра расходов в условиях ожидаемого снижения поступлений доходов бюджета. Он представляет собой механизм, предусматривающий сокращение в установленных пропорциях статей расходов бюджета, с указанием перечня приоритетных бюджетных программ или статей расходов, не подлежащих секвестру.
  • Решение о введении секвестра местных расходов принимается исполнительными органами местного самоуправления в течение бюджетного года и осуществляется путем внесения изменений в нормативный правовой акт о бюджете.
Во-вторых, введено правило, что в нормативный правовой акт о бюджете в течение бюджетного года могут вноситься изменения не более двух раз: первое - до 1 июня, второе - до 1 ноября текущего бюджетного года. В-третьих, установлено, что проект нормативного правового акта о внесении изменений в нормативный правовой акт о бюджете рассматривается кенешем во внеочередном порядке в течение 20 дней со дня его внесения на рассмотрение. Кроме того, определено, что изменение бюджетных параметров республиканского бюджета, до принятия соответствующих поправок в закон, может осуществляться по согласованию с профильным комитетом Жогорку Кенеша, в ведение которого входят вопросы бюджетного законодательства. Правила перераспределения средств местных бюджетов в процессе их исполнения, как и республиканского бюджета, также претерпели ощутимые изменения.
 
В процессе исполнения бюджетов главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств имеет право перераспределять средства по главному распорядителю (распорядителю, получателю) в пределах общих ассигнований бюджетных средств между статьями экономической классификации расходов. Перераспределение средств между бюджетными программами запрещается. Общий объем перераспределенных средств в течение финансового года не должен превышать 5% совокупного объема расходов по каждому главному распорядителю (распорядителю, получателю) бюджетных средств по отдельности. В случае исполнения данной нормы вносить изменения и дополнения в нормативный правовой акт о бюджете не требуется. В рамках бюджетного процесса дальнейшее развитие получили нормы об обязательности общественных бюджетных слушаний (статья 127), процедурах их подготовки и проведения.
 
Слушания определены как мероприятие в форме открытого обсуждения вопросов формирования и исполнения бюджетов, проводимое по инициативе органов исполнительной власти для изучения общественного мнения, получения предложений, рекомендаций и принятия решений с учетом интересов населения. Материалы к общественным бюджетным слушаниям в обязательном порядке должны публиковаться на официальном сайте за 10 дней до проведения слушаний. В день проведения слушания исполнительный орган обеспечивает регистрацию участников, представителей средств массовой информации (в случае необходимости), ведение протокола и оформление итоговых документов. Затем поступившие предложения участников слушаний должны обобщаться, а участникам слушаний направляется ответ о решениях, принятых по результатам рассмотрения их предложений. В соответствии с Бюджетным кодексом органы местного самоуправления обязаны будут также размещать на своих официальных сайтах в течение 15 дней после их утверждения (одобрения), с учетом обеспечения режима секретности, защиты государственной или иной охраняемой законом тайны, следующие документы:
 
  • проект местного бюджета;
  • утвержденный бюджет органа местного самоуправления;
  •  годовой отчет об исполнении местного бюджета, в том числе отчеты о достижении индикаторов результативности;
  • ежемесячные отчеты об исполнении местного бюджета.
Другими новшествами, нацеленными на рост бюджетной прозрачности и обеспечение доступа общественности к бюджетной информации органов местного самоуправления, являются закрепление понятия «гражданский бюджет» (статья 126) и введение показателей оценки бюджетной прозрачности на местном уровне (статья 129). Определено, что гражданский бюджет - это изложение в доступной и упрощенной форме информации (о бюджетных параметрах, приоритетах и решениях на определенный финансовый период). Муниципальный индекс бюджетной прозрачности может оцениваться некоммерческими организациями (инициативными группами граждан) в соответствии с методикой, принятой правительством. При этом результаты общественной оценки обязательно принимаются во внимание органами местного самоуправления для обеспечения роста прозрачности местных бюджетов.
 
Помимо терминов «гражданский бюджет» и «муниципальный индекс бюджетной прозрачности», с принятием Бюджетного кодекса категориальный аппарат бюджетного законодательства пополнился другими важными для органов МСУ определениями – «программа социально-экономического развития городов и айылных аймаков» и «бюджетная программа». Установлено, что программа социально-экономического развития - это документ, содержащий цели, задачи и мероприятия социально-экономического развития городов и айылных аймаков и определяющий основные направления и приоритеты фискальной политики на предстоящий период. Проекты местных бюджетов будут формироваться на их основе.
 
При этом программы социально-экономического развития содержат фактические показатели за два предыдущих года, ожидаемую оценку на текущий год и прогнозы на три последующих года.Первый год прогнозируемого трехлетнего периода программы социально-экономического развития является основой для формирования проекта местного бюджета на очередной бюджетный год. Второй и третий годы являются ориентиром прогнозируемой программы социально-экономического развития на очередной трехлетний период.Законодательно закреплена структура программы социально-экономического развития:
 
  • социально-экономический прогноз развития с учетом прогноза социально-экономического развития Кыргызской Республики;
  • проект бюджета на предстоящий период,который содержит укрупненные показатели по ресурсам бюджета в разрезе их видов и источников, расходам бюджета и в разрезе бюджетных программ местного самоуправления, сбалансированности бюджета, муниципальному долгу;
  • пояснительная записка к программе социально-экономического развития;
  • оценка возможных бюджетных рисков и обстоятельств.
На наш взгляд, вышеприведенная структура нуждается в дополнении ее среднесрочными целями развития территории и местного сообщества, годовым планом действий, планом мониторинга и оценки и результатами определения приоритетных потребностей сообщества с участием населения. Без включения этих элементов в ее состав программа будет выступать в качестве среднесрочного финансового документа, а не документа, определяющего цели, задачи и мероприятия развития территории и местного сообщества. Программы социально-экономического развития и приоритеты местных бюджетов должны утверждаться местными кенешами не позднее 1 июня года, предшествующего очередному бюджетному году. Исполнительные органы МСУ до принятия программ будут проводить общественные слу-
шания по обсуждению их проектов.
 
Бюджетная программа представляет собой комплекс мер, направленных на реализацию программ социально-экономического развития территорий. Она должна иметь четкую, реалистичную и достижимую цель, бюджетные меры и индикаторы, отражающие результаты реализации бюджетной программы в количественном и качественном выражении. Бюджетная мера в свою очередь является составной частью бюджетной программы и представляет собой виды деятельности (мероприятия, проекты, постоянно выполняемые функции, регулярные закупки и т.п.), которые напрямую способствуют реализации бюджетной программы. Бюджетные меры определяют методы и способы достижения целей программы. Для обеспечения стабильности правовой базы бюджетов, в т.ч. местных бюджетов, приняты две новые нормы:
 
  • правило, что основные параметры бюджета принимаются согласно положениям нормативных правовых актов, утвержденным не позднее 1 июля текущего бюджетного года и вводимым в действие не ранее 1 января очередного бюджетного года. При этом нормативные правовые акты, предусматривающие увеличение расходов или уменьшение доходов бюджетов, утвержденные позднее 1 июля, учитываются в проектах бюджетов следующего цикла бюджетного прогнозирования (статья 80);
  • требование, касающееся нормативных правовых актов, приводящих к изменению доходов и (или) расходов бюджетов, принятых после дня внесения в Жогорку Кенеш (местные кенеши) проекта нормативного правового акта о бюджете, должно вступать в силу не ранее 1 января, следующего за очередным бюджетным годом (статья 4).
Новые подходы заложены и в определении источников получения трансфертов и бюджетных ссуд органами МСУ. Целевые трансферты так же, как ссуды, могут предоставляться не только из республиканского бюджета, но и местных бюджетов – из одного бюджета другому местному бюджету (статьи 55, 57). Однако принципы межбюджетных отношений в целом (статья 45) не претерпели существенных изменений по сравнению с действующим законодательством. Межбюджетные отношения должны основываться на следующих принципах:
 
  • распределение и закрепление доходов за каждым бюджетом бюджетной системы;
  • соблюдение расходных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления;
  • определение на долговременной основе нормативов распределения доходов между бюджетами;
  • достижение уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов за счет предоставления из республиканского бюджета межбюджетных трансфертов;
  • возмещение потерь в доходах или дополнительных расходов бюджетов, связанных с внесением изменений в законодательство Кыргызской Республики.
Как видим, вышеизложенные принципы межбюджетных отношений по-прежнему нацелены на решение текущих проблем в межбюджетных отношениях: нестабильности нормативов отчислений, вмешательства государственных органов в бюджетный процесс органов МСУ и др. Мы предлагали при обсуждениях проекта БК КР и сейчас считаем необходимым внедрить в законодательство более прогрессивные правовые нормы, переориентировав систему на новую, более «продвинутую» модель межбюджетных отношений в стране.
 
Так, принятые принципы межбюджетных отношений должны нацеливать Правительство при принятии решений не просто на закрепление собственных финансовых средств за бюджетами местных сообществ, а на обеспечение их соразмерности предоставленным им по закону расходным полномочиям; не на возмещение потерь в доходах или дополнительных расходов бюджетов, связанных с изменением законов КР, а на введение процедур бюджетного выравнивания уровней финансовой обеспеченности местных бюджетов, которые не будут ограничивать направления использования предоставляемых средств органами местного самоуправления в пределах их компетенции; и т.п. Безусловной корректировки в Кодексе требуют и перечни общегосударственных доходов (статья 46) и доходов местных бюджетов (статья 48).
 
В соответствии с требованиями антикоррупционной экспертизы, оба перечня стали закрытыми, т.е. из них исключены такие термины, как «иные» и «другие» доходы. Однако в состав доходов местных бюджетов не вошли отдельные виды доходов, поступающих в настоящее время в местные бюджеты: государственная пошлина, направляемая в местные бюджеты в соответствии с законодательством КР; арендная плата, взимаемая за земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий; доходы от продажи муниципального имущества.
 
Доходы от взысканных сумм административных штрафов, налагаемых государственными органами, за исключением штрафов, взимаемых при совершении административных правонарушений, посягающих на Правила безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, и сумм административных штрафов, взыскиваемых таможенными органами, разделяемые в настоящее время в равной мере между республиканским и местными бюджетами, также не включены в состав общегосударственных доходов (статья 46).

Похожие материалы: