2014-02-03 / Горячая тема
В течение 2012-2013 годов в Кыргызской Республике много говорилось о проблемах территориального управления. Правительство настаивало на «укреплении вертикали» путем перераспределения полномочий
между местным самоуправлением и государством, а эксперты требовали реформ внутри государственного управления; главы местных государственных администраций – акимы – требовали больше власти и
больше денег, обещая решить все социальные проблемы села. Камнем преткновения стал районный уровень, где происходит стыковка МСУ и государства, переплетаются функции, размывается ответственность, а гражданин отчетливо понимает, что по большому счету никто ни за что не отвечает. Однако несмотря на ожесточенные споры, вояжи, собрания и публикации, ничего радикального так и не произошло. Хорошо это или
плохо? Чего ждать и куда двигаться? На первый вопрос ответ, пожалуй,есть: хорошо, что сгоряча не нагромоздили власть и деньги на районный уровень за счет местного самоуправления. Второй вопрос и сложнее, и важнее. Попробуем разобраться.
Разделение ответственности между МСУ и государством: как должно быть?
Глобальный вектор заложен в Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики (НСУР): «необходимо начать процесс консолидации органов государственной власти, добиться их внутреннего единства, укрепить властную исполнительную вертикаль». Заметим, речь идет о государственной власти, а не о всей системе управления, включающей местное самоуправление. При этом Конституция КР и соответствующее законодательство в рамках единой системы управления разделяют сферу ответственности государственного управления и местного самоуправления.
Государство решает свои задачи посредством государственных органов, которые осуществляют свою деятельность в рамках установленных законодательством обязательств. Эффективность деятельности государственных органов зависит от их способности сформировать отвечающие потребностям населения программы в соответствующей сфере и с помощью различных механизмов довести их до уровня каждого города и айылного аймака. При этом государственные органы могут применять методы управления, связанные с элементами деконцентрации государственного управления, или делегировать отдельные функции и полномочия органам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения посредством разработки планов действий с участием местного сообщества.Органы МСУ по решению местных вопросов, перечень которых определен законодательством, подотчетны местному сообществу.Выглядит все хорошо, но почему в результате жить людям лучше не становится?
Разделение ответственности между МСУ и государством:как есть на самом деле?
Анализ деятельности государственных органов, как на национальном, так и на территориальном уровне, показывает низкую эффективность реализации государственных программ на местном уровне: районе, городе, айылном аймаке. При этом проблема имеет два важных аспекта: во-первых, качество самих государственных программ, индикаторы которых зачастую не со-ответствуют потребностям граждан; во-вторых,отсутствие действенных механизмов доведения этих программ до местного уровня. Логично, что центральные государственные органы должны реализовывать национальные программы посредством работы своих территориальных подразделений в большей степени на районном уровне.Но практика демонстрирует очень низкий уровень взаимодействия по вертикали центральных и территориальных структур, что крайне негативно сказывается на достижении результатов в соответствующих сферах.
Ситуация усугубляется отсутствием на горизонтальном уровне управления возможности воздействовать на региональное развитие. Полномочия и возможности местной государственной администрации носят формальный характер и не отражают потребностей в развитии территорий.
Таким образом, ключевой проблемой государственного управления является низкая эффективность реализации государственных программ на местном уровне, что не способствуют существенному улучшению качества жизни населения территорий.
Почему госпрограммы «буксуют» на районном уровне?
Формализм
Взаимоотношения центральных отраслевых государственных органов и их территориальных подразделений в отдельных случаях носят формальный характер, региональные программы территориальных подразделений не связаны с индикаторами, заложенными в отраслевых программах,или формируются без привязки к ним.
В итоге деятельность территориальных подразделений в большей степени направлена на решение в лучшем случае существующих текущих задач развития территорий и в целом не направлена на выполнение центральных отраслевых программ.Более того, имеются примеры, когда деятельность территориальных государственных органов искажает национальную политику в той или иной сфере. Например, воздействие районного управления аграрного развития (РУАР) на развитие сельского хозяйства ограничивается сбором статистической информации, зачастую недостоверной, которая трактуется как результат их деятельности. Деятельность районного отдела труда, занятости и молодежи не отражает реальных потребностей граждан, не влияет на снижение уровня безработицы, защиту интересов по трудовым вопросам, а методология по работе с молодежью практически отсутствует. Устаревшие методики определения уровня безработицы не отражают реального положения дел. Крайне незначительный размер пособия по безработице, сложности постановки на учет дискредитируют общую политику страны по социальной поддержке безработных. Низкая эффективность работы государственных территориальных органов наблюдается в работе районных подразделений Министерства финансов, Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства культуры и других.
При этом отдельные территориальные подразделения в большей степени взаимодействуют с местной государственной администрацией, чем со своими органами на национальном уровне. Прежде всего, это районные подразделения Министерства сельского хозяйства, Министерства образования и науки, Министерства труда, занятости и молодежи,Министерства культуры, Агентства по делам спорта и т.д.
Прожектерство
Отсутствие полномочий и финансовых ресурсов по воздействию на достижение показателей отраслевых программ делает проблематичным обеспечение реальной ответственности местной государственной администрации за решение множества задач социально-экономического развития территорий.
Концентрация
Отсутствие обоснованных и детально разработанных механизмов деконцентрации государственного управления, т.е. наделения территориальных государственных органов полномочиями, функциями и возможностями для реализации региональных программ, которые приведут к получению конкретного результата как на территориальном уровне,так и в целом на национальном уровне.
Непонимание
Органы местного самоуправления, в части исполнения делегированных государственных полномочий, рассматриваются госорганами и их территориальными подразделениями как нижестоящие подведомственные подразделения, но не как партнеры и помощники, оказывающие им услуги.
Невнимание
Отсутствие внимания со стороны госорганов в части исполнения органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий, недостаток финансовых ресурсов, текучесть кадров в значительной степени сказываются на качестве исполнения государственных делегированных полномочий.Данное положение дел приводит к размыванию ответственности и неотлаженности механизмов взаимодействия уровней управления. Указанные причины являются главными при рассмотрении вопроса об «ухудшении вертикали власти».
Выход: деконцентрация и децентрализация
Правительством КР в рамках реализации Концепции административно-территориальной реформы в КР, принятой постановлением Правительства КР № 198 от 23 марта 2012 г. (в редакции постановления Правительства КР № 581 от 28 октября 2013 г.),доказана необходимость обеспечения единства вертикальных и горизонтальных связей и целостности системы управления, достижения структурной и функциональной стабильности системы исполнительной власти на долгосрочный период.
Необходимо сформулировать функции и полномочия между центральными и территориальными органами управления, преимущественно сосредоточив функции хозяйствования и исполнения на районном уровне управления, усилить функции координации и мониторинга реализации стратегических инициатив.
Концепция указывает на необходимость добиться запрета на вмешательство в собственные (исключительные) полномочия местного самоуправления и детально прописать процедуры осуществления государственного административного контроля за исполнением законодательства и делегированных государственных функций органами местного самоуправления на соответствующей территории.
Политика децентрализации и деконцентрации функций и ответственности, как внутри системы исполнительной власти, так и на уровне местного самоуправления, должна быть рациональной, сбалансированной с одновременной финансово-ресурсной обеспеченностью реализации этих задач.Для достижения задач, сформулированных в рамках Концепции, необходимы меры по совершенствованию управления и обеспечения ресурсами.
Деконцентрация: как это делается?
Есть ряд вполне реализуемых в настоящих условиях мер:
-
разработать методологию и типовой формат стратегии развития района с указанием методики постановки целей, задач, индикаторов результатов по каждой сфере деятельности,сопоставимых с показателями отраслевых программ;
-
определить формат планов развития территориальных подразделений центральных государственных органов с обязательным указанием индикаторов результативности, которые будут коррелироваться с индикаторами национальных программ;
-
сформировать обновленную структуру управления государственной администрации района, наделить ее полномочиями и функциями путем проведения мер по деконцентрации государственного управления.Основными принципами выстраивания эффективной модели государственного управления на местном уровне установить следующие положения:
Ответственными за реализацию государственных программ и достижение результатов являются государственные органы. Этот принцип сохраняется при делегировании государственными органами части своих полномочий органам местного самоуправления, неправительственному или частному сектору.
-
Органы местного самоуправления айылных аймаков и городов являются ответственными перед местным сообществом за исполнение местных планов развития, которые в первую очередь направлены на решение вопросов местного значения.
-
В существующих условиях административно-территориального устройства Кыргызской Республики на районных подразделениях государственных органов и местной государственной администрации лежит основная ответственность за исполнение государственных отраслевых программ.
-
Территориальные подразделения государственных органов обеспечивают не только исполнение функций и полномочий по отраслевым программам, но и прямо участвуют в обеспечении социально-экономического развития своего района. Такой подход требует обеспечить управляемость не только по вертикали,но и в рамках переданных полномочий по горизонтали, с подотчетностью перед местной государственной администрацией.
Исходя из поставленных задач, определено,что на итоги социально-экономического развития отдельно взятого региона/района оказывают прямое воздействие следующие сферы деятельности, за которые несут ответственность государственные органы в рамках реализации отраслевых программ:
-
экономика и промышленность;
-
сельское хозяйство;
-
обеспечение финансовыми ресурсами;
-
налоговая политика;
-
защита от чрезвычайных ситуаций;
-
социальное развитие;
-
образование;
-
здравоохранение;
-
занятость населения;
-
культура;
-
молодежь и спорт.
Достижение результатов в данных сферах деятельности должно обеспечиваться как в рамках реализации отраслевых стратегий, так и в рамках реализации программ и планов регионального/районного развития с синхронизацией ожидаемых результатов.
В этих целях на районном уровне, находящемся на стыке системы государственного управления и местного самоуправления и наиболее приближенного к потребителям государственных услуг, требуется проведение оптимизации как по вертикали,так и по горизонтали системы управления.
По вертикали управления правительству необходимо пересмотреть формат деятельности министерств и ведомств на предмет полноты и реалистичности выполнения различных национальных программ развития. Во главу угла при разработке отраслевых программ должно быть поставлено понимание предназначения и роли соответствующего госоргана в решении задач развития отрасли.
Обязанностью центральных госорганов должно стать наличие качественных планов работ соответствующих районных территориальных структур,которые должны быть направлены на достижение показателей, коррелируемых с отраслевыми показателями.
Основной задачей центрального государственного органа должно стать методологическое и материальное обеспечение своих территориальных органов на предмет выполнения планов работ и достижения конечных результатов. Своевременное реагирование на отклонение должно обеспечиваться отлаженной системой мониторинга процесса реализации плана работ и периодической оценкой воздействия деятельности территориальных подразделений на достижение результата.
Совершенствование структуры управления по горизонтали должно базироваться на наличии планов развития района, которые содержат цели и задачи, а также индикаторы результата, направленные на социально-экономическое развитие района. При этом конкретные индикаторы их исполнения должны ориентироваться на индикаторы территориальных подразделений государственных органов с учетом особенностей и внутренних резервов района.
Для достижения конкретных результатов выполнения планов социально-экономического развития района, предлагается наделить местные государственные администрации дополнительными функциями в части воздействия на соответствующие территориальные подразделения государственных органов. Перечень этих полномочий следует определить Правительству Кыргызской Республики на основе согласований с соответствующими министерствами и ведомствами. В условиях территориально-отраслевого принципа формирования государственного управления, наличие двойного уровня подотчетности позволит обеспечить исполнение результатов программ как в интересах района, так и в интересах отраслевых программ.
Где взять деньги?
Очевидно, что для реализации представленных выше мер необходимо ресурсное обеспечение.В системе двухуровневого формата межбюджетных отношений исключено понятие районного бюджета (как местного бюджета), что соответствует требованиям Конституции и действующему законодательству по развитию местного самоуправления.Одна из главных функций районного бюджета – финансирование деятельности бюджетных учреждений районного масштаба – перешла на республиканский уровень.Вместе с тем полное отсутствие финансовых ресурсов на районном уровне (за исключением небольших средств, закладываемых в резервные фонды глав местных государственных администраций) создало следующие проблемы:
-
высокий уровень риска проявления негативных последствий в результате чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, требующих оперативного воздействия;
-
для отдельных социальных групп ограничиваются возможности получения дополнительных стимулирующих и мотивационных преференций;
-
для местных сообществ, особенно проживающих в дотационных айылных аймаках, ограничен доступ к финансовым ресурсам для софинансирования социальной инфраструктуры (строительство и ремонт дорог, школ, ФАПов и др.).
При этом важно отметить, что существующая система выравнивания бюджетной обеспеченности покрывает только минимальные потребности органов местного самоуправления (как правило, по защищенным статьям и коммунальным услугам). Отсутствие средств на формирование бюджетов развития ставит дотационные айылные аймаки в дискриминационное положение по сравнению с самодостаточными айыльными аймаками. Отсутствие дополнительных финансовых ресурсов на районном уровне усугубляет данную проблему.
Таким образом, необходимость наличия финансовых ресурсов на районном уровне имеет большую актуальность. При этом важно использовать главный принцип – финансовые ресурсы формируются и предоставляются под конкретные задачи.В целях укрепления потенциала местных государственных администраций, направленного на повышение эффективности управления, предлагается определить следующие источники финансирования деятельности государственных администраций районов:
а) предусмотреть включение в сметы расходов местных государственных администраций расходы на осуществление дополнительных полномочий в сферах деятельности, связанных с государственными функциями и полномочиями, – сельского хозяйства, социальной помощи, образования, здравоохранения, культуры, спорта, работы с молодежью, профилактики и предупреждения чрезвычайных ситуаций и др.;
б) в кратчайший срок обеспечить функционирование определенных законодательством фондов развития регионов за счет:
-
отчислений на содержание социальной инфраструктуры в порядке и объеме, указанном в Законе «О неналоговых платежах»,
-
передачи средств, образующихся при перевыполнении показателей по общегосударственным налогам, изымаемым в соответствии с действующим законодательством на нужды республиканского бюджета. Данная мера также позволит повысить ответственность, а также мотивацию по воздействию на налоговые службы в сборе налогов,
-
платы за удержание лицензий на землях, не входящих в сферу ответственности городов и айылных аймаков,
-
стимулирующих грантов, передача которых на районный уровень повысит эффективность их расходования, приблизит к нуждам сообщества.
Заключение
Понятно, что в важных государственных документах – Национальной стратегии устойчивого развития и Концепции по административно-территориальной реформе – заложены основы, позволяющие заставить работать государственную машину на районном уровне. Но для этого необходимо сделать большое усилие по перестройке работы правительства, взаимоотношений центра и территориальных подразделений министерств и ведомств,взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Но только обновленная система управления обеспечит гармоничное развитие как государственных органов в рамках эффективной деконцентрации государственного управления, так и органов местного самоуправления в части повышения ответственности за исполнение дел местного значения и делегированных государственных полномочий.
Асылбек ЧЕКИРОВ,
эксперт ИПР
