2025-09-20 / Развитие регионов

Надежда ДОБРЕЦОВА, председатель правления ИПР, главный редактор журнала «Муниципалитет»

Программы социально-эконмического развития (далее – ПСЭР) органов местного самоуправления и местных государственных администраций (далее – МГА) в 2024-2025 гг. разрабатывались на основании официально утвержденных методологий¹. Это стало вызовом для многих органов МСУ, поскольку новые методологии требовали новых инструментов и новых знаний, заставляя органы МСУ отвечать на новые вопросы: 

• что такое «инклюзивность» и как обеспечить развитие уязвимых групп? 
• как адаптироваться к изменениям климата, и есть ли такие возможности у местного самоуправления? 
• как управлять пространством, и возможно ли это в принципе?

При этом новые методологии разработки ПСЭР стали важной содержательной частью будущей системы управления развитием регионов, что зафиксировано в Государственной программе комплексного социально-экономического развития регионов Кыргызской Республики на 2025–2030 годы, утвержденной Постановлением Кабинета Министров №134 от 18 марта 2025 г. По поручению Министерства экономики и коммерции КР Институт политики развития (далее –  ИПР) провел мониторинг разработки местных ПСЭР по новым методологиям. 

И вот что получилось.

__________ 
¹ Приказ Министерства экономики и коммерции Кыргызской Республики №01 от 19.02.2024, совместный приказ Министерства экономики и коммерции Кыргызской Республики №32 от 09.04.2024 и Государственного агентства по делам государственной службы и местного самоуправления при Кабинете Министров Кыргызской Республики №01-25/114 09.04.2024.
____________ 

Процесс и предмет мониторинга ПСЭР

Сбор информации (сами ПСЭР и утверждающие их документы) собирало Управление политики регионов Министерства экономики и коммерции КР, затем собранные ПСЭР были переданы в электронном виде в адрес ИПР.

На данном этапе предметом мониторинга были следующие параметры:

• наличие программ развития;
• наличие и полнота данных в разрезе разделов методологий;
• наличие и полнота мер развития в разрезе разделов методологий;
• оценка качества мер инклюзивного развития и мер охраны окружающей среды и адаптации к изменению климата.

Данные по всем потупившим ПСЭР были внесены в таблицу в формате Excel, что позволило с помощью фильтров подсчитать сводные показатели в отношении наличия и полноты данных для планирования и прогнозирования, и наличия и полноты мер развития в разрезе разделов утвержденных методологий. Эксперты ИПР сделали оценку представленных ПСЭР по пятибалльной шкале. Более углубленный анализ качества мер был сделан в отношении двух разделов: «Инклюзивное развитие» и «Окружающая среда».

Содействие в разработке ПСЭР

Централизованная кампания по обучению и разработке ПСЭР проведена в 2024 году под руководством МЭК КР, при поддержке Программы «Эффективное управление для экономического развития»¹ через Всемирный банк и ИПР.

Инновационный характер методик требовал поддержки их внедрения на местах путем обучения и консультаций для заинтересованных сторон и участников планирования развития. Тренинги проводились в рамках консолидированного бюджета и через единого поставщика услуги по единой программе обучения, при этом Всемирный банк финансировал обучение государственных и муниципальных служащих, ИПР финансировал обучение гражданского общества, бизнеса и депутатов местных советов (кенешей). Группы для обучения были сформированы по территориальному принципу и носили смешанный характер (в одной группе обучались представители власти, бизнеса и общества с одной территории, что обеспечивало открытый и многосторонний характер программы развития). Поставщиком образовательных услуг стала Академия местного управления Центральной Азии (АМУЦА), обладающая лицензиями на обучение муниципальных и государственных служащих и владеющая необходимыми тренерскими ресурсами на местных языках. Предварительно 30 тренеров были обучены модулю, который разработали авторы методик с учетом пилотирования на отдельных территориях.

Кампания продолжалась с августа 2024 года по январь 2025 года. Всего кампания охватила 100% органов сельских МСУ, некоторые города и 100% местных государственных администраций. Обучение прошли 2119 человек, включая 953 женщины или 43%.  По итогам обучения участники имели на руках проект ПСЭР в той или иной степени готовности, однако должны были завершить процесс сбора данных, уточнения приоритетов и утверждения ПСЭР на местах самостоятельно.

Алгоритмический характер процесса разработки ПСЭР потребовал дальнейших консультаций для органов МСУ, которые были предоставлены Союзом местных самоуправлений КР в форме сборника ответов на вопросы.

В течение 2025 года ИПР совместно с другими партнерами по развитию и АМУЦА оказал содействие в интеграции в ПСЭР вопросов развития зеленой экономики.

Однако неполностью охваченными поддержкой остаются города, которые не были охвачены кампанией по обучению. 

Наличие ПСЭР

Всего ИПР получил 130 ПСЭР на 2025 год, включая 111 ПСЭР органов МСУ, что составляет 42% от общего количества органов МСУ (всего 264), и 19 ПСЭР МГА, что составляет 47% от общего числа МГА (всего 40). Таким образом, к июлю 2025 года уровень наличия ПСЭР в региональных органах управления недостаточный и в целом по всем МСУ и МГА составляет только 43%. В отношении ПСЭР органов МСУ это нарушает требования Бюджетного кодекса КР, согласно которым органы МСУ обязаны иметь ПСЭР в качестве оснований для местных бюджетов.

Наличие и полнота данных в ПСЭР

Поступившие ПСЭР были исследованы на предмет наличия и полноты данных в разрезе разделов, в соответствии с утвержденными методологиями (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Сравнение наличия и полноты данных в разрезе разделов и типов (районных и муниципальных) ПСЭР

Согласно проведенному анализу, в отношении наличия и полноты данных наиболее благополучно (свыше 4 баллов) ситуация складывается в разделах «Население» и «Инфраструктура и услуги». При этом органы МСУ заполняют данные в этих разделах лишь незначительно хуже, чем местные государственные администрации. По разделам «Окружающая среда» и «Пространство» органы управления хуже заполнили свои программы необходимыми данными, набрав между 3 и 4 баллами.

По-разному сложилась ситуация в отношении разделов «Экономика» и «Инклюзивное развитие». По экономике местные государственные администрации лучше справились с внесением данных. Но с разделом, связанным с инклюзивным развитием, органы МСУ справились существенно лучше, набрав почти 4 балла, тогда как районные органы управления набрали чуть больше 1 балла.

Наличие и полнота мер развития

Поступившие ПСЭР были исследованы на пред-мет наличия и полноты мер развития в разрезе разделов, в соответствии с утвержденными методологиями. Принимая во внимание полноту и наличие данных в разрезе разделов, наличие и полнота мер развития отразили схожую ситуацию, что соответствует логике: если данных недостаточно, то и разработка мер будет отставать.

Однако различия все же есть. В отношении населения, уровень полноты и наличия данных в обоих типах органов управления примерно одинаковый, однако районные ПСЭР оказались более наполненными мерами.

Инклюзивные меры развития²

Учитывая отставание качества программ по разделу инклюзивного развития, эксперты дополнительно оценили меры развития, включенные в программы.

Всего в обследованные 130 местных программ развития (муниципальных и районных) вошли 1904 меры, направленные на улучшение положения уязвимых групп и инклюзивность. В среднем это около 15 мероприятий для периода в 3-5 лет. Основные целевые группы: женщины, бедные, семьи и дети в трудной жизненной ситуации, безработные, молодежь, мигранты и семьи мигрантов, этнические меньшинства (редко). При этом в пилотных программах (районных и муниципальных), которые получали консультационную поддержку ИПР, таких мер на 12% больше, чем в непилотных: 17,5 меры на 1 программу против 15,4 меры на 1 программу.

Меры, включенные в местные программы развития, можно условно поделить на 3 большие группы: 

• меры традиционные («бюрократические», используемые давно); 
• меры адресные, направленные на решение проблем узкой группы; 
• меры инновационные («свежие»), включающие новейшие механизмы, которые ранее не использовались. 

Рисунок 2. Сравнение наличия и полноты мер разделов и типов (районных и муниципальных) ПСЭР

На рисунке 3 ниже представлены пропорции применения этих категорий мер для разных типов программ. Можно отметить, что наиболее часто в местные программы развития включатся целевые, адресные меры, направленные на улучшения для конкретных узких групп. Это подтверждает правомочность утверждения, что на местном уровне любая социальная помощь приобретает более адресный характер.

Рисунок 3. Меры инклюзивного развития в разрезе категорий мер и категорий органов управления (в среднем, на одну программу развития)

При этом заметен разрыв между районами и муниципалитетами: в районах кардинально больше инклюзивных мер, чем в местном самоуправлении. Это говорит о том, что возможностей социального развития и поддержки уязвимых групп у государства больше, чем у местного самоуправления. Также заметен разрыв между пилотными и непилотными районами: в пилотный районах вдвое больше мер индивидуального, адресного характера. Это говорит о том, что органы управления: 1) хорошо понимают потребности и проблемы конкретных групп, 2) применяют адресные целевые меры для их решения.

Наблюдается большой разрыв в количестве инклюзивного развития. Так, в программе может быть 1-3 меры, а может быть больше 20 мер развития.

Таблица 1. Примеры мер инклюзивного развития в ПСЭР

Меры в сфере охраны окружающей среды и адаптации к последствиям изменения климата

Согласно сводному анализу 130 местных программ (МСУ и МГА), качество и полнота данных по разделу «Окружающая среда/климат» в среднем составили 3,61 из 5. При этом у районов показатели лучше, чем у органов МСУ (3,83 против 3,58). Доля программ с «высоким» уровнем заполнения (≥4 балла) – 51,5%, «средним» (3–<4) –  28,5%, «низким» (<3) –  13,8%, отсутствуют данные –  6,2%. Территориальные различия выражены заметно: лидируют Чуйская (доля «высоких» –  91,7%) и Джалал-Абадская (77,3%) области; отстают Таласская (16,7%) и Баткенская (30,8%). В пилотных территориях доля «высоких» значений выше (57,4%) по сравнению с непилотными (48,2%).

В среднем на одну ПСЭР приходится около 15 мер охраны окружающей среды и адаптации к изменению климата. При этом количество мер в районных программах развития больше – примерно 19 мер на одну программу, тогда как на одну ПСЭР органа МСУ приходится около 14 мер. Однако максимальные и минимальные значения отличаются значительно. Так, в Джеты-Огузской муниципальной ПСЭР содержится 40 мер в данном разделе, но есть две программы, где таких мер только по две.

Отмечена сильная прямая связь между полнотой данных и качеством мер по климату окружающей среде: там, где база данных собрана и структурирована лучше, меры сформулированы содержательнее и точнее. Например, в ПСЭР Базар-Коргонского района и Ак-Жолского АА Аксыйского района данные заполнены полностью и в программу включено достаточное количество хорошо проработанных мер. 

Анализ мер показывает, что меры по окружающей среде встречаются чаще, чем чисто «экономические» климатические меры (78 против 54 позиций). Около 61% мер комбинируют экологические и экономические компоненты одновременно. Типовые направления:

• управление отходами: просвещение и организация правильной утилизации и переработки (частые упоминания «отходы», «полигон»);
• защита от водных и геодинамических рисков: укрепление берегов рек, мероприятия против селей и оползней;
• восстановление экосистем: озеленение, посадки деревьев, предотвращение деградации пастбищ;
• водно-сберегающие практики в агросфере: ремонт, модернизация оросительных каналов, внедрение капельного орошения;
• повышение осведомленности и тренировки по чрезвычайным ситуациям: информационные кампании, учения на случай паводков, селей.

Примеры из программ: укрепление берегов рек; мероприятия по предотвращению деградации пастбищ; рекультивация полигонов ТБО; экоярмарки и просветительские кампании по раздельному сбору; внедрение капельного орошения и обучение ресурсосберегающим агротехнологиям.

Мониторинг и оценка исполнения местных программ развития на уровне районов

Во всех районах отмечен высокий уровень активности бизнеса и гражданского общества, вовлечение в работу Координационного совета (на районном уровне). Во многих районах состоялись массовые консультации и общественные слушания (100, 200 участников) для обсуждения местных программ развития, в некоторых районах активно ведется совместный мониторинг реализации местных программ развития. Для усиления способности членов Координационных советов проводить мониторинг реализации программ развития, ИПР провел обучение, по итогам которого Координационные советы всех пилотных районов разработали и выполняют планы мониторинга. ИПР продолжает онлайн-консультировать Координационные советы по оперативным вопросам мониторинга.

Например, в Базар-Коргонском районе для достижения большего уровня доверия проведены общественные слушания (20 января 2025 года с участием 223 человек, из них 97 женщин), чтобы дать возможность гражданам внести письменные предложения. В Кадамджайском районе также состоялись общественные слушания по проекту социально-экономического развития Кадамджайского района на 2025-2027 годы. Мероприятие собрало 111 участников, включая 27 женщин. В слушаниях приняли участие представители государственных учреждений, координационного совета, бизнес-сообщества и местные жители. Предложения граждан и бизнеса (например, усилить поддержку предпринимателей, создавать условия для их развития и активно развивать программы поддержки бизнеса) были учтены при доработке программы развития, которая затем была утверждена коллегией района. Настоящее народное обсуждение программы состоялось в Кеминском районе – более 200 жителей района, представители государственных структур, Координационного совета и местные активисты обсудили будущее района, определенное в программе развития на 2025–2027 годы. Участники слушаний отметили, что ПСЭР охватывает все отрасли и может повысить экономический потенциал района на 50%. 

В сфере публичного мониторинга роль Координационных советов становится главной. Объединяя все секторы – власть, бизнес и общество, Координационные советы могут влиять на ход программы, вовремя выявлять проблемы и менять планы. Например, в Ат-Башинском районе в ходе мониторинга выявился низкий потенциал работников сферы культуры, что препятствовало выполнению программы, и по итогам мониторинга работники были направлены на курсы повышения квалификации; члены Координационного совета ведут разъяснительную работу в обществе для предотвращения семейного насилия. В Ноокатском районе члены Координационного совета внимательно следят за строительством спортивной площадки в Зулпиевском айылном аймаке. В Кеминском районе обсуждению результатов мониторинга было посвящено отдельное заседание Координационного совета. 

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Рекомендации по разделу «Инклюзивное развитие»

Увязать меры с измеримыми результатами: трудоустройство, завершенные программы обучения, охват уязвимых групп, доступность услуг (количество объектов с пандусами, навигацией), доля женщин, молодежи среди бенефициаров.

Сместить акцент от «традиционных» к «индивидуальным» и «инновационным» мерам: масштабировать целевые примеры (наставничество, ученичество, инкубаторы МСП), при этом убирать дублирующие «общие» мероприятия.

Тиражировать пилотные практики (они выше по качеству мер): шеринги «пилот и непилот», чек-листы подготовки мер, типовые паспорта проектов с KPI.

Адресно усилить отстающие области: для Таласа предложить пакет мер по занятости и цифровым навыкам; для Баткена – социальную поддержку + предпринимательские программы, привязанные к рынку труда.

Закрыть «слепые зоны» по инвалидности: обязательные индикаторы доступности и включения лиц с инвалидностью в каждой ПСЭР (и реальные бюджетные строки под адаптацию инфраструктуры).

Интегрировать инклюзию в экономический блок: привязка к локальному спросу на кадры, стажировки, субсидии на первый наем, переквалификацию, поддержка женских и молодежных бизнес-инициатив.

Рекомендации по разделу «Климат и окружающая среда»

Стандартизировать климатический модуль ПСЭР: единая структура риск-профиля (паводки, сели, засухи, оползни), карта проблемных участков, перечень экосистемных услуг и «каталог мер» с локальными KPI.

Усилить инженерно-природные меры на реках и пастбищах и параллельно масштабировать бытовые практики (переработка отходов, компостирование, озеленение) — именно они дают быстрый социальный эффект.

Интегрировать водосбережение в экономический блок: капитальный ремонт, оцифровка оросительных сетей, поощрение капельного орошения и водоучета.

Расширить пилотные форматы (которые уже демонстрируют лучшие показатели) и организовать обмен практиками «район и МСУ», включая проверочные-листы по подготовке проектных заявок и паспорта типовых мер.

Рекомендации в целом

Уровень наличия местных ПСЭР недостаточный и составляет в целом по всем МСУ и МГА только 43%. В отношении ПСЭР органов МСУ это нарушает требования Бюджетного кодекса КР, согласно которым органы МСУ обязаны иметь ПСЭР в качестве оснований для местных бюджетов. Рекомендуется усилить работу с органами МСУ, особенно Министерству финансов КР обратить внимание на то, что больше половины органов МСУ исполняют местные бюджеты в отсутствие утвержденных ПСЭР. Рекомендуется направить соответствующее письмо органам МСУ от имени МФ КР, местным государственным администрациям – от имени Кабинета Министров или МЭК КР.

Следует ускорить процессы автоматизации управления данными, необходимыми для планирования и прогнозирования развития на местном уровне. Необходимо предусмотреть систему мер для внедрения цифровых инструментов управления данными. В цифровой среде также необходимо органам управления предоставить доступ к пространственным данным.

Следует предпринять административное усилие и привести в порядок и соответствие различные наборы данных по местному развитию, используемые для разных целей. В настоящее время существует несколько постановлений Кабинета Министров КР, в рамках которых предусмотрено создание и управление различными пакетами данных для различных органов и задач. Однако продолжающийся процесс цифровизации управления данными требует централизации, исключения дублирующих усилий, исходя их принципа, что одни и те же данные не должны собираться и вводиться дважды. Кроме того, следует гармонизировать наборы данных, применяемых в различных целях управления, чтобы избежать неэффективных государственных расходов на сбор и управление данными. Рекомендуется провести инвентаризацию постановлений и наборов данных, применимых для целей планирования, прогнозирования и мониторинга развития и связанных с этим процессов, включая оценку руководителей и формирование отчетности для высших органов управления.

Для эффективности управления экономическим развитием на местах следует систематизировать управление данными о прямых инвестициях, которые не дезагрегируются в системе статистики до уровня района, что препятствует эффективному планированию развития местной экономики.

Негосударственным акторам развития, включая ИПР, Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики, следует усилить поддержку государства и органов МСУ в формировании коллекций эффективных мер развития, применяемых в практике органов управления Кыргызской Республики, в отношении отстающих разделов (инклюзивное развитие, пространство, экономика, окружающая среда); организовать обмен опытом и лучшей практикой, разработать и распространить детальные перечни мер и руководства по их разработке в разрезе разделов методологий планирования. Отдельное внимание следует уделить углублению и распространению знаний по разделу «пространство» с учетом других мер, предусмотренных Государственной программой развития регионов (в частности, правовое зонирование).

Необходимо усилить поддержку процессов участия граждан в формировании и исполнении местных программ развития, в том числе путем мониторинга. Необходимо рассмотреть вопрос о необходимости систематизации опыта Координационных советов районов в сфере мониторинга и вовлечения граждан и бизнеса в развитие района.

Включать в ПСЭР мероприятия, направленные на интеграцию принципов и инструментов зеленой экономики, с акцентом на изменение климата, устойчивое использование природных ресурсов, внедрение ресурсосберегающих, энергоэффективных технологий и др.

Системно развивать внутренний аналитический и проектный потенциал органов местного самоуправления, включая повышение квалификации сотрудников по подготовке проектных заявок, управлению проектами и привлечению внешнего финансирования, в том числе грантов.

Обеспечить устойчивое и диверсифицированное финансирование приоритетных мероприятий ПСЭР, за счет эффективного использования местных бюджетов, привлечения ресурсов государственных программ, международной технической помощи, а также внедрения механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). 

___________ 

¹ Финансируется Правительством Великобритании.

² Детальные примеры мер инклюзивного развития см. на стр. 9-13 данного выпуска журнала «Муниципалитет».

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•