Муниципалитет Научно-популярный журнал

10 (96) 17 Декабря 2019

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: новые города Кыргызстана, и что мешает их создать ?

2018-11-07 / Горячая тема
РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: новые города Кыргызстана, и что мешает их создать ?

1. Урбанизация в Кыргызской Республике Масштабы и формы урбанизации Население Кыргызской Республики в настоящее время составляет 5,7 млн. человек, и ежегодный темп прироста населения КР – 2,2% в год – является самым высоким в регионе. Около 35% населения Кыргызстана живет в городских районах, по сравнению с примерно 50% - в Узбекистане и более 50% - в Казахстане (Урбанизация в Центральной Азии, ЭСКАТО, 2014г.). За 20 лет - с 1994 по 2014 год - доля городского населения выросла в Казахстане, Узбекистане и Туркменистане, но снизилась на 2% и 9% соответственно, за тот же период в Кыргызстане и Таджикистане. И хотя темпы урбанизации невысокие, фактический темп роста городского населения превышает темп роста населения страны, в основном население городов растет за счет внутренней миграции. То есть, городское население страны ежегодно увеличивается на 100000 человек в год, и если бы этот прирост происходил в одном городе, то он оказался бы в числе семи крупнейших городов страны. Большая часть этого роста приходится на периферийные районы крупных городов – г. Бишкек и г. Ош, которые постоянно росли, и сейчас их население в совокупности составляет более 60% всего городского населения страны. Рядом с крупнейшими городскими центрами расположены четыре города среднего размера (Джалал-Абад, Каракол, Токмок и Узген), население которых от 50000 до 100000 жителей, что составляет около 25% от общей численности городского населения Кыргызстана. Оставшееся городское население концентрируется в 19 малых городах, с населением менее 50000 жителей, что составляет всего 15% городского населения страны. Таким образом, мы видим, что происходит несбалансированное развитие городов КР с акцентом на два крупных города, и вследствие этого снижается потенциал экономического развития других урбанизированных территорий, возможность сфокусированно развивать отстающие области. Развитие городских территорий наносит ущерб окружающей среде. Сокращаются площади сельскохозяйственных земель, и растут выбросы углеводородов. Также растет спрос на коммунальные услуги, а также уязвимость перед стихийными бедствиями, как за счет строительства на непригодных, опасных участках, так и за счет экстремальных погодных условий вследствие изменения климата.

Урбанизация и бедность Во всем мире вклад городов в национальный ВВП составляет 70%1 . Уровень бедности в городах неизменно ниже, чем в сельской местности. В Кыргызстане, по данным Комплексного исследования здравоохранения в 2008 году (KIHS), 26% городского населения живет в бедности по сравнению с 36% – в сельских районах. По данным исследования, есть различия между регионами, однако в большинстве регионов этот разрыв между городами и сельскими районами сохраняется. В Бишкеке, самом быстрорастущем и доминирующем в развитии городе, лишь 16% населения живет в нищете2 . Однако если рассматривать с точки зрения отсутствия доступа к основным услугам (водоснабжение, канализация, электричество, отопление и телекоммуникации), то сельские районы показали гораздо более высокие уровни многомерной бедности. В 2008 году 91% населения сельских районов проживал в условиях многомерных лишений, при этом средний показатель интенсивности лишения составил 58% (т. е. малоимущие испытывают лишения по более чем половине показателей). В городских районах процент распространенности и интенсивности был значительно ниже (51 и 49 процентов соответственно). Ситуация в городах заметно улучшилась в период с 2008 по 2012 год. В городских районах наблюдалось 30%-ное сокращение малоимущего населения, в то время как снижение уровня бедности в сельских районах составило 16%. В городских районах бедные «по доходу» преобладают в периферийных районах, и там же самый высокий уровень многомерной бедности («по лишениям»), особенно в неформальных поселениях, на которые приходится значительная доля прироста городского населения. Кроме того, существует положительная корреляция между уровнем образования и занятости, а также между занятостью и бедностью. Городские районы предоставляют больше возможностей для получения высшего образования и впоследствии расширяют возможности трудоустройства. В городах лучше доступ к услугам здравоохранения. В Бишкеке и Оше число врачей на 100000 населения составляло 277 и 243 соответственно, по сравнению с 150 в других частях республики4 . Международные исследования показывают, что нищета связана с плохим медицинским обслуживанием и доступом к медицинскому обслуживанию5 .

Издержки урбанизации Потеря сельскохозяйственных земель и разрастание городов Хотя из урбанизации можно извлечь много выгод, существуют также издержки, которые могут быть распределены неравномерно и негативно отразиться на будущих поколениях. Рост городских районов привел к потере природных ресурсов, в частности, сельскохозяйственных земель, что привело к снижению национальной продовольственной безопасности. Недавний анализ землепользования в городских районах Кыргызстана показывает, что все города расширяются, даже там, где население не растет или растет незначительно, и, соответственно, снижается плотность населения городов. Например, в Бишкеке в период с 2000 по 2015 год население увеличилось на 18,6%, а территория города – на 36,5%. И если эту тенденцию можно понять с точки зрения продолжающегося роста столицы, ее сложнее объяснить для небольших городов, таких, как Сулюкта, где население увеличилось менее чем на 3%, а площадь города за тот же период увеличилась на 70%1 . Есть несколько объяснений этого. С принятием Земельного кодекса все граждане получили право на владение землей, и тем гражданам, кто не имел права на приватизированный коммунальный дом (вновь образованные домохозяйства, созданные детьми существующих собственников коммунального жилья, или те, кто был перемещен из общежитий, предоставленных в настоящее время несуществующими предприятиями), и в тех случаях, когда не имелось вновь построенных коммунальных жилищных единиц, зачастую предоставлялись участки на землях, выбранных местным самоуправлением. Среди других причин такого развития: 1) спекулятивный характер сделок с земельными участками, особенно в крупных городах, подпитываемый в определенной мере тем фактом, что земля и собственность рассматриваются как хорошие долгосрочные инвестиции для многих трудовых мигрантов, работающих за рубежом2 ; 2) хаос, последовавший за народными восстаниями 2005 и 2010 гг., когда земля на окраине Бишкека, в частности, была незаконно оккупирована и, что не менее важно, 3) несостоятельность системы планирования развития территорий, особенно в области контроля за строительством. Результат «расползания» городов, когда места работы остаются в центре города, ведет к увеличению времени на ежедневные поездки и, следовательно, увеличению выбросов парниковых газов и загрязнению твердыми частицами. Это, в свою очередь, влияет на температуру в центральных районах, они потребляют больше электроэнергии для смягчения этого воздействия. В Бишкеке, в разных районах города, температура на 5-10о С выше, чем в пригородах, за счет излучения твердых поверхностей. Ситуация усугубляется потерей открытых пространств/зеленых насаждений внутри города, которые за последние 20 лет сократились на 75%3 , увеличением спроса на городские услуги, увеличением уязвимости города к стихийным бедствиям как за счет развития непригодных мест, так и за счет повышения риска экстремальных погодных условий вследствие глобального потепления. Исследование, проведенное компанией ICFI для Всемирного банка4 , оценило стоимость четырех сценариев развития Бишкека до 2025 года, исходя из нынешних темпов роста населения. Эта стоимость включает оценку альтернативной стоимости сельскохозяйственных земель, используемых под городскую застройку, расходы на обслуживание территории, увеличение стоимости поездок и увеличение выбросов CO2 . Согласно одному из сценариев, город не расширялся за счет дополнительной трансформации сельскохозяйственных земель, а второй сценарий был построен на условии сохранения текущей плотности городской застройки, а в третьем и четвертом сценарии подразумевали снижение плотности на 20%. Затраты на землю были самые низкие в сценарии уменьшения плотности застройки, остальные издержки росли непропорционально. Однако ограничения на приобретение земли для расширения города привели бы к повышению цен на землю, и, соответственно, к повышению затрат. Для определения наилучшего сценария нужен более тщательный анализ выгод и затрат, но пока необходимо рассматривать такие решения, как развитие новых городских узлов (центров активности), что позволит снизить время на поездки и на работу, и за покупками, а также стратегии поощрения инвестиций в развитие таких альтернативных центров. Способность и возможность внедрить данные решения, найти финансирование и реализовать их зависит от многих факторов, не самый последний из них – это система городского планирования, о которой мы говорим ниже.

Увеличение риска природных и антропогенных бедствий Восемьдесят крупных населенных пунктов (включая все крупные города), в которых сосредоточено около 75% всего городского населения страны, расположены на 20% территории с наибольшей степенью подверженности землетрясениям – 9 баллов и более по шкале интенсивности Медведева-Шпонхойера-Карника (MSK-64). Хотя это не может представлять серьезной проблемы в тех случаях, когда соблюдаются правила планирования и строительства, направленные на минимизацию рисков, это может значительно повысить риск для людей и инвестиций, когда такие правила не применяются на практике. Данные показывают, что землетрясения и оползни вместе имеют порядка 90% смертности и причиняют 97% экономических потерь в Кыргызстане1 . Вследствие такого городского развития усложнилась структура городов – часть районов обновляется, часть при этом расширяется вширь и ввысь, а часть – приходит в упадок. Формируются новые типы городского пространства: многофункциональные городские ядра, первоклассные многоквартирные дома в центре города, ветхие строения советской эпохи, деградирующие промышленные зоны, и, самое главное – разнообразие неофициальной и полуофициальной застройки на городских окраинах (новостроек), которая в более бедных районах города состоит из незаконченных или брошенных жилых домов, и более медленное развитие формальных пригородных поселений2 . К проблемам развития Бишкека можно отнести: разрастание города; районы без элементарных услуг; строительство на землях с высоким риском стихийных бедствий; перегруженность дорожного движения и загрязнение воздуха; потери открытого пространства; риск наводнений. Некоторые из этих проблем, но не все, актуальны и для других городов, где более распространена проблема полузаброшенных территорий.

2. Система планирования Планирование развития территорий и городское планирование Государственное агентство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства играет ключевую роль в разработке и реализации планов развития территории. В его обязанности входит предложение законопроектов, затрагивающих территориальное планирование и строительство, установление градостроительных и строительных норм, разработка генеральных и детальных планов Проектным институтом (КНИИП Градостроительства) и другими органами. Утверждение генерального и детального планов – ответственность муниципалитета (исключение – Бишкек и Ош) так же, как и выдача разрешений на строительство. Контроль за ходом разрешенного строительства осуществляет преимущественно местный орган архитектуры и соответствующий отдел Государственного агентства по экологической и технической безопасности. Система пространственного и городского планирования мало изменилась по сравнению с советским периодом. В основном для определения требований к землепользованию используются шаблонные стандарты и нормы. Городское планирование в первую очередь связано с градостроительным проектированием, и из-за ограниченных инвестиций в подготовку планов, как правило, реагирует, а не инициирует удовлетворение растущих потребностей города, связанных с часто незапланированными тенденциями развития. Это усугубляется слабостью органов, ответственных за планирование. Закон о местном самоуправлении возлагает на МСУ ответственность за разработку генеральных планов и планов на местах, но реорганизация Государственного агентства по архитектуре, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (ГААС и ЖКХ – Госстрой) означает, что субсидирование работы Государственного проектного института архитектуры и градостроительства (ГПИ) уже не работает, так как институт должен быть на самофинансировании. Это требует от МСУ распределять бюджетные средства таким образом, чтобы заказать ГПИ (или частному проектировщику с соответствующей квалификацией) пересмотр или разработку генеральных планов, а также детальных планов и нормативных актов. В связи с отсутствием средств, для большинства муниципалитетов разработка генеральных планов не является приоритетной задачей, и также МСУ не хватает потенциала, чтобы подготовить техническое задание на разработку плана и контролировать эту работу. Только 10% из 1800 сельских населенных пунктов имеют новые генеральные планы (разработаны после 2001 года), 48% населенных пунктов имеют генеральные планы, разработанные до 1991 г., из 31 города (включая г. Ош и г. Бишкек) только 13 имеют утвержденные планы или находятся в процессе их разработки и утверждения, у многих населенных пунктов территориальные планы не пересматривались и не изменялись на протяжении более 20 лет3 . Кроме того, так как потенциала органов МСУ недостаточен, чтобы выступать в качестве «клиента» проектного института, органам МСУ сложно обеспечивать связь между генеральными планами и программами социально-экономического развития муниципалитета. Скорее МСУ считают себя ответственными только за обеспечение того, чтобы строительство следовало планам. Большинство планов развития города (генеральных планов) было подготовлено без учета последствий для других секторов, и они не включают стратегии осуществления плана.

Содержание планов территориального развития и механизм разработки планов не сильно изменились с тех пор, когда решения о развитии областей/регионов принимались централизованно. Значительные изменения политической и экономической среды, последовавшие за распадом СССР, требуют совершенно другого подхода к разработке планов, к их содержанию и реализации. В советское время вся земля принадлежала государству и не имела стоимости на финансовом рынке, у государства не было забот по поиску пригодных и доступных по цене земельных ресурсов. Принятие Земельного кодекса привело к тому, что большая часть земли была приватизирована, в то время как Гражданский кодекс предусматривает защиту собственников земельных участков. В условиях рыночной экономики разработчики планов не могли заложить требования для земли и инфраструктуры в соответствии с экономическим ростом (или спадом) и последующим ростом населения. Таким образом, система пространственного планирования сместилась от полной определенности к неопределенности и зависимости от факторов, на которые планировщики уже не могли повлиять. Планировщикам пришлось изменить свой подход: от планирования землепользования на основе научных норм и стандартов к планированию на основе относительных преимуществ разных территорий относительно типов развития, а также учитывающему административные, финансовые и другие факторы, поощряющие или сдерживающие желаемое развитие территории. Это значит, что планы развития территорий должны быть тесно связаны с программами социально-экономического развития (ПСЭР). Сейчас планы не подкреплены программой реализации, оценкой расходов и предложениями по финансированию реализации, за исключением случаев, когда план разрабатывается по инициативе частного инвестора или для государственного проекта. Кроме того, хотя Закон о градостроительстве и предусматривает право граждан, затрагиваемых предлагаемыми планами, на проведение общественных обсуждений и консультаций, в законе не прописаны конкретные требования к тому, как должно проходить обсуждение планов с общественностью и с заинтересованными сторонами на различных этапах процесса разработки и утверждения планов. Планирование рассматривается как научный процесс, и специалисты не открыты к участию заинтересованных сторон (общественности и жителей) из-за риска политизации процесса, риска подрыва или задержки работ по разработке плана. Одним из возможных последствий этого является отсутствие причастности к планам заинтересованных сторон. Это, в сочетании со слабым институциональным потенциалом для соблюдения планов, отсутствием политической воли и корруп- 14 Издатель - Институт политики развцией, приводит к тому, что планы не являются руководством для развития пространственной структуры городских населенных пунктов, что, в свою очередь, ведет к нежелательному строительству на неподходящих территориях (признаны опасными и т.д.).

В Литве Центр регистров при Министерстве юстиции разработал систему баз данных (регистров), которая может использоваться разными ведомствами совместно. Центр располагает 11 реестрами, включая земельные и кадастровые данные, планирование и ряд других вопросов, а также демографические данные, медицинские данные для всех лиц и регистрацию гражданских предприятий. Другие министерства и учреждения имеют свои собственные реестры, такие, как Министерство окружающей среды, которое разработало систему, с помощью которой застройщики на одном портале могут найти информацию о статусе земельных участков, определенных для потенциального освоения. Эта информационная система пользуется общей ГИС-картой, интегрированной с базами данных Центра регистров. Заявители на получение разрешений на строительство могут подавать заявки он-лайн и следить за ходом подачи заявки с помощью портала муниципалитета или министерства. Например, муниципальное предприятие «Вильнюс Планас» разработало аналогичную ГИС-систему со 120 слоями данных, среди которых данные о подземной инфраструктуре и текущем землепользовании, о градостроительных регламентах и других ограничениях конкретного района или земельного участка. Это позволяет коммунальным компаниям оценивать нагрузку городских сетей с точки зрения предлагаемого развития территории. Это также позволило муниципалитету увеличить доходы за счет выявления незастроенных, незанятых участков в городе. Для широкой общественности основная информация предоставляется бесплатно, в то время как плата пользователей, использующих информацию для коммерческих целей, покрывает расходы на эксплуатацию и разработку.

Наконец, технологии, используемые при пространственном планировании в КР, отстают от других стран, в частности, речь идет о цифровом картографировании и разработке планов территорий на основе общей национальной геоинформационной системы. Хотя Государственная регистрационная служба использует такую систему для регистрации земельных участков и кадастров, а Министерство по чрезвычайным ситуациям также располагает собственной оцифрованной базой данных, разработка градостроительных планов, как правило, осуществляется с использованием бумажных карт. Бумажные карты и планшеты со временем приходят в негодность и уступают цифровым картам в точности и надежности цифровых форм. Данные, используемые планировщиками, например, об опасных зонах, о местоположении исторических памятников, экологически чувствительных районах, о планах строительства дорог республиканского значения и крупных инфраструктурных проектов, наряду с социально-экономическими данными, основанными на местоположении, можно легко «наслаивать» на базовую карту (если эти данные тоже в цифровом виде) для обеспечения лучшего понимания планировщиками вариантов проектирования. Кроме того, инвесторы, имея данные о существующем (разрешенном) землепользовании и состоянии сооружений в пределах района, смогут прогнозировать и планировать действия. Если это будет доступно на одном портале, то может способствовать увеличению инвестиций. Такие цифровые регистры данных могут также использоваться для улучшения сбора налогов и повышения прозрачности при продаже государственных активов, что поможет улучшить финансовое положение МСУ. Более того, на базе регистров можно разработать информационную систему выдачи разрешительных документов на строительство, что опять же позволило бы гражданам и компаниям получать разрешения быстрее, и, соответственно, дешевле. Не менее важно, что такая система обеспечила бы прозрачность разработки и реализации планов развития территорий и инклюзивность планов. Эта система еще должна быть разработана и масштабирована, тогда она многократно окупится и для планировщиков, и для местной экономики. ГААС и ЖКХ разработали предложение по реформе градостроительного и строительного секторов. Стратегия развития строительного сектора на 2017-2025 годы охватывает основные стратегические направления: законодательство, институциональное планирование, градостроительство и архитектуру, производство строительных материалов, энергоэффективность строительства и зданий, строительство жилья, экологическую безопасность, бюджетную оценку и другие. Программа подразумевает большой фронт работ, на которые все еще требуется финансирование. Между тем в 2013 году Государственный проектный институт представил в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики проект Градостроительного кодекса, охватывающего аналогичный круг вопросов, предложенных в Стратегии. Однако в проекте кодекса не описана система планирования (иерархия планов), а также процесс согласования и обжалования планов, он также не описывает то, как будет происходить согласование и увязка ПСЭР и градостроительных планов, и также не содержит системы обеспечения эффективного участия заинтересованных сторон в процессе подготовки и утверждения планов. Проект Градостроительного кодекса был возвращен Госстрою на пересмотр и доработку.

Система социально-экономического планирования Вопросы развития в Кыргызской Республике реализуются национальным Правительством через местные государственные администрации (МГА) и, непосредственно, через МГА и организации частного сектора. В стране начал развиваться механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), реализуемый через сотрудничество государственного и частного секторов в целях обеспечения развития. В государственном секторе Кыргызской Республики действуют две автономные системы: государство и муниципалитеты. В результате такой системы, “во-первых, граждане, проживающие в местных общинах, не в состоянии донести свои потребности до правительства; они не видят отражения своих потребностей в государственных программах. Во-вторых, программы правительства (отраслевые или тематические) не предполагают эффективных механизмов их реализации на местах, на уровне местных общин, в соответствии с ожиданиями и потребностями жителей. В результате государственные органы и органы местного самоуправления сталкиваются с определенной некоторой беспомощностью в плане удовлетворения потребностей, связанных с решением вопросов национального и местного значения”.

В соответствии с Законом «О местном самоуправлении», органы местного самоуправления несут ответственность за обеспечение надлежащего функционирования и развитие основных систем жизнеобеспечения местных территорий, социально-экономическое планирование и предоставление услуг, связанных с вопросами социального обеспечения и культурного развития. В частности, ОМСУ отвечают за экономическое развитие территорий, обеспечение водоснабжения и санитарии, жилищное хозяйство, дороги местного значения, а также вывоз твердых бытовых отходов. Кроме того, закон определяет, что с согласия местного кенеша правительство может расширить список функций ОМСУ. На центральном уровне министерства и ведомства руководствуются Национальной стратегией развития, которая утверждается Президентом КР после вступления в должность. Но эта стратегия озвучивает цели национального уровня, которые не всегда чувствительны к конкретным потребностям местного развития, и не всегда учитывает приоритеты местного сообщества. Все министерства и ведомства имеют представительства на различных уровнях местной государственной администрации – на уровне областей, районов и айылных аймаков. Местным государственным администрациям (МГА) поручено обеспечивать реализацию программ и поручений министерств на местном уровне. При этом руководство осуществляется «сверху вниз» по вертикали власти через несколько уровней местных органов управления. Однако они не являются эффективными проводниками для донесения местных приоритетов до национального уровня. Основная ответственность МГА состоит в том, чтобы регистрировать деятельность в их секторе, а не получать информацию о потребностях общин и обеспечивать их учет при разработке будущих программ и проектов.

Все сектора используют утвержденные стандарты предоставления услуг и территориального планирования. Тем не менее этот подход к планированию на основе стандартов зачастую не реализуем из-за ограниченности ресурсов на местном уровне. В исследовании существующей системы планирования, реализованном по заказу GIZ, Институт политики развития отметил, что большинство программ центральных аппаратов министерств носят «декларативный» характер и содержат незначительные детали о том, как они могли бы быть реализованы на местном уровне2 . Далее авторы отметили «отсутствие единого и четкого набора процедур для планирования социально-экономического развития территорий, которые бы позволили интегрировать национальные приоритеты с приоритетами местных сообществ, выявлять потребности сообществ и принимать их во внимание при разработке государственных программ развития, определении роли и порядка взаимодействия центральных государственных органов, их территориальных единиц, местных государственных администраций и органов местного самоуправления в вопросах территориального планирования развития». Приказ Министерства экономики КР № 45 от 27 февраля содержит подробную информацию о содержании и форме комплексного планирования, но не о процессе. Местные государственные администрации не заняты реализацией программ, которые отвечают потребностям жителей соответствующей территории, а сосредоточены в основном на сборе стандартных статистических данных, которые при этом не связаны с целями, задачами и показателями текущих отраслевых программ. Кроме того, МГА также не координируют реализацию государственной политики на районном уровне, что может привести к тому, что МГА отдают приоритет инвестициям, которые не учитывают первоочередных потребностей жителей. При этом у МГА нет полномочий для того, чтобы каким-либо образом встраиваться в этот процесс1 . Система контроля за реализацией государственных программ не способствует рациональной и эффективной реализации государственных программ на местном уровне. Отчетность об эффективности государственных программ ограничивается секторальными отчетами в Жогорку Кенеш.

В Кыргызстане около 50% произведенной энергии потребляется жилыми зданиями. Кроме того, уровень потребления на единицу жилой площади в два-три раза выше, чем в европейских странах. Страна имеет огромный потенциал энергосбережения, и опыт других стран показывает, что энергоэффективные здания позволяют сохранить до 40-50% потребляемой энергии и сократить выбросы CO2 на 25-32%. Источник: Изменение климата в Кыргызстане (обзор). Н. АБДЫРАСУЛОВА, ПОДРЕЗОВ О., ПОДРЕЗОВ А., 2011г.

Система управления охраной окружающей среды (УООС) Исторически сложилось так, что понятие “охрана окружающей среды” в Кыргызстане было сформулировано на основе советской системы охраны природы, которая была в основном связана с защитой редких видов животных (фауна) и растений (флора) и обеспечением санитарно-эпидемиологического фона окружающей среды, к которой имеют доступ люди, представители рабочего класса и крестьянства. Относительно недавно понятия «охрана окружающей среды» и даже позже «экологический менеджмент» были сформулированы в связи с глобальной точкой зрения на природные ресурсы, антропогенное воздействие и технический прогресс индустриального поколения. Эти понятия связывают природу/окружающую среду с понятиями “изменение климата”, “опустынивание земель” и “потеря биологического разнообразия”. И стратегические программы Правительства КР признают, что рациональное использование земельных, водных и биологических ресурсов является не только необходимым условием для обеспечения жизнедеятельности и важным фактором в снижении уровня безработицы и бедности, но также важны для дальнейшего экономического роста и обеспечения устойчивого развития страны. В 2003 году доклад об осуществлении целей тысячелетия характеризовал ситуацию так: “...относительный перерыв, который был дан для окружающей среды в Кыргызстане в результате сниже1 там же 2 там же ния промышленного производства, используется неправильно”. Однако неуправляемый рост городов и бесконтрольная деятельность горнорудных предприятий уже ухудшили ситуацию. Города вносят существенную долю в загрязнение воздуха, они также являются основными потребителями энергии и производят основную часть твердых бытовых отходов, причем эти процессы цикличны и взаимосвязаны. К основным источникам загрязнения воздуха3 относятся: отопление, коммунальное хозяйство, транспорт (в основном – личный автотранспорт) и промышленность4 . Во многих городах значительно сократилось количество зеленых насаждений и ухудшилось их качество, за счет строительства индивидуального жилья и коммерческих помещений, расширения улиц и строительства новых дорог (так, в Бишкеке количество зеленых насаждений на душу населения уменьшилось с 21 кв. м на душу населения в 1980-х годах до 7 кв. м на душу населения в 2014-м). Как уже отмечалось ранее, города разрастались за счет трансформации прилегающих к ним плодородных сельскохозяйственных земель. Защита и сохранение сельскохозяйственных земель и лесов вокруг городов от незаконной трансформации и застройки является еще одной важной задачей для планировщиков и экологов. Национальная политика в области охраны окружающей среды и природопользования разработана и реализуется государственным Агентством по охране окружающей среды и лесному хозяйству (ГАООСиЛХ). До 2005 года это была функция Министерства экологии и чрезвычайных ситуаций, которое было реорганизовано и его функции были разделены между Министерством чрезвычайных ситуаций (МЧС) и ГАООСиЛХ. В вопросах управления природными ресурсами также участвуют Министерство сельского и водного хозяйства и бывшее Министерство топливно-энергетических ресурсов и перерабатывающей промышленности. Другие министерства и ведомства занимаются вопросами охраны окружающей среды в соответствии с их отраслевым фокусом (например, транспорт), а также в рамках реализации стратегических программ правительства. Политика в области изменения климата осуществляется Координационным комитетом по изменению климата (ККИК) — это межправительственный комитет высокого уровня под председательством вице-премьер-министра. К сильным сторонам существующей системы можно отнести следующие инициативы, стратегии и практики: • Государственным агентством начата работа по Стратегической программе Устойчивости к из менению климата, в рамках пилотной программы климатической устойчивости КР (совместное финансирование АБР, ЕБРР и ВБ).

  • научный подход, применяемый в градостроительном проектировании, учитывает оценку воздействия на окружающую среду
  • пересмотр требований к проектированию инфраструктуры в сторону климатоустойчивых решений и параметров (в проектах АБР, ВБ и ЕБРР);
  • ЕБРР предоставляет займы и осуществляет программу инвестиций с целью улучшения качества жизни в крупных и средних городах, и недавно открыл программу займов “Зеленые города”;
  • законодательство топливно-энергетического сектора содержит нормы, связанные с изменением климата, также они представлены в Национальной энергетической программе и Стратегии ТЭК на 2010 - 2025 гг.;
  • ОФ «Юнисон Групп» успешно продвигает идеи энергосбережения и энергоэффективности для потребителей через общенациональные кампании по информированию, работу центров качества обслуживания, партнерства с бизнесом и государством;
  • активная работа Климатической сети Кыргызстана, координируемая «Юнисон Групп». Сеть работает как неправительственный механизм для продвижения и координации действий, направленных на адаптацию к изменениям климата. Однако у существующей системы есть ряд недостатков:

По данным МВФ, в КР очень низкий уровень расходов на охрану окружающей среды, в 2011 г. он составил всего 0,1% от ВВП страны или 0,4% от республиканского бюджета1 . ГАООСиЛХ – основное ведомство по защите окружающей среды, но сейчас его статус ниже министерства, что создает трудности для интеграции экологических приоритетов с экономической деятельностью2 . Управлению охраной окружающей среды не хватает многосторонних партнерств, с привлечением других заинтересованных сторон (бизнеса, землевладельцев, общественных организаций) в качестве партнеров. Также есть разрывы между разработкой и реализацией политики УООС на практике, например, для местных ПСЭР не проводится оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Исследование ПРООН «Национальный потенциал для реализации трех глобальных экологических конвенций» (2005г.) выявило следующие недостатки и провалы системы: • отраслевая и институциональная разобщенность;

  • слабая осведомленность общества и участников системы об ООС;
  • недостаток эффективного стимулирования и мотивации к улучшению этого понимания;
  • коррупция; институциональный монополизм, скрытая “борьба” за ресурсы;
  • слабая кадровая политика

По-прежнему актуален вопрос о роли частного бизнеса и предпринимателей в переходе к “зеленым” практикам, в существующих стратегиях нет видения этой роли. Кроме того, в них нет упоминания о социальной и экологической отчетности (воздействие на окружающую среду, оценка жизненного цикла продукции, услуг и цепочек поставок, а самое главное - системы проведения измерений, отчетности и проверки соблюдения нормативов по выбросам углеводородов, которая должна быть внедрена на институциональном уровне через стратегические и программные документы).

В числе других проблем:

  • недостатки системы пространственного планирования и соблюдения планов;
  • отсутствие комплексной базы данных и геоинформационных систем (картирование);
  • отсутствие экономических стимулов для собственников небольших участков сохранить землю под с/х обработку вместо застройки (это также проблема контроля за соблюдением планов);
  • лабый потенциал муниципалитетов и районов в проведении ОВОС для местных программ развития и проектов застройки/размещения промышленных объектов;
  • отсутствие строительных норм в части энергоэффективности зданий и сооружений (как строящихся, так и уже эксплуатируемых);
  • нет мотивации развивать архитектурные и конструкторские решения по устойчивости и “пассивности” зданий (отсутствие выбросов углеводородов);
  • нет стратегий по сокращению выбросов углеводородов в системе городского транспорта.

Основные выводы Из представленного анализа текущей ситуации с пространственным, социально-экономическим и экологическим планированием можно вывести общие факторы и вопросы. Недостатки и пробелы в трех сферах планирования взаимосвязаны, часто являются общими, хотя ни законодательство, ни система планирования не подразумевают межсекторальные подходы. Планирование развития городов пока не вносит позитивный вклад в развитие местной экономики и не может предоставить решение основных вопросов, необходимых для устойчивого развития. Частично такое положение дел обусловлено недостатком политической поддержки в форме финансирования и статуса/ полномочий органов, ответственных за планирование и мониторинг планов, но основные причины – это секторальный подход к разработке планов и низкий потенциал органов, ответственных за интеграцию, согласование планов между секторами и между различными уровнями государственного управления.

Ключевые выводы по проблематике (факторы) Отсутствие четкой политики городского развития, которая могла бы стать частью Национального плана экономического и социального развития (Национальная стратегия устойчивого развития). Нет концепции развития территорий страны (пространственного развития), которая дополняла бы НСУР и определяла бы иерархию городов и районов с различным потенциалом развития, а также планы по развитию инфраструктуры. Отсутствует закон, определяющий систему комплексных планов развития (интегрирующих социальные, экономические, пространственные, городские и экологические предложения), включая инструменты реализации планов и нормативные требования к участию заинтересованных сторон, мониторингу и обзору и пересмотру планов. Продолжение читайте в следующем номере журнала «Муниципалитет».