Муниципалитет Научно-популярный журнал

6 (92) 14 Августа 2019

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Децентрализация и развитие местного самоуправления: через 25 лет после старта

2016-10-03 / Горячая тема
Децентрализация и развитие местного самоуправления: через 25 лет после старта

В последнее воскресенье октября 2016 года Кыргызская Республика праздновала важное событие – 25-летний юбилей новейшей истории местного самоуправления. Институт политики развития и журнал «Муниципалитет» поздравляют всех граждан страны с этой важной датой. Особые слова должны быть сказаны в адрес местных формальных и неформальных лидеров – руководителей и сотрудников органов МСУ, депутатов местных кенешей и активных граждан, усилиями которых Кыргызстан стал региональным лидером в сфере демократии и человеческого развития. Местные сообщества вместе с органами МСУ составили основу независимого кыргызстанского государства и показали всему миру, как волей и силой сообществ может сохраняться и развиваться инфраструктура и культура, традиции и прогресс. В связи с юбилеем не хочется снова говорить о проблемах, которых и по сей день великое множество. Но наряду с массивом проблем, в новейшей истории развития МСУ есть и безусловные достижения, коими следует гордиться и око их стоит помнить. Чтобы освежить память читателя, мы публикуем отрывок из доклада о человеческом развитии, посвященного местному самоуправлению и опубликованного в 2012 году. Текст отрывка писался ровно пять лет назад – осенью 2011 года, но за пять лет не утратил своей актуальности. Более того, перечитывая данный текст через пять лет, понимаешь, что направление и аналитические подходы, выбранные авторами доклада, оказались верными.

Главный урок, который мы можем извлечь из двадцатилетней истории развития МСУ в Кыргызской Республике, заключается в том, что государство со скудными ресурсами и большим количеством проблем склонно поддаваться соблазну контролировать процесс принятий решений снизу доверху, исключая из этого процесса живого человека и его потребности в развитии. Такая дискриминация конкретных – частных, личных, общинных – интересов человека перед абстрактными государственными интересами заставляет человека желать прекратить или хотя бы пересмотреть условия общественного договора, на основании которого живет государство. Второй урок заключается в том, что когда политическая воля «верхов» и проводимые ими преобразования опережают преобразования на местах, человек чувствует себя обманутым – в его частной жизни ничего не изменилось. Когда человек чувствует разрыв между прогрессивными устремлениями центральной власти и неумелостью, пассивностью власти местной, он начинает подозревать, что и центральная власть обманывает его  большом и в малом.
Образно говоря, когда Бишкек говорит, что условия жизни улучшаются, а воды в селе как не было, так и нет, то житель села перестает верить Бишкеку вообще, несмотря на то, что правительство качественно работает и в целом по стране есть улучшения.Третий урок заключается в том, что на деструктивные проявления крайнего недовольства человека толкает отчаянье и страх перед будущим, иными словами, несчастья и непреодолимые проблемы, полное отсутствие эмоционального и физического комфорта на его малой родине, в его городе и селе, на его улице и в его доме.И бесперспективно, пагубно со стороны центра через централизацию управления, через концентрацию полномочий по решению вопросов всех уровней в руках государственной власти пытаться отобрать у человека ресурсы и возможности самому справляться с ситуацией, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, вопросы собственной жизнедеятельности.
Неочевидная, но такая простая и естественная связь между потрясениями 2005 и 2010 гг. и непоследовательной, неумелой, разрушительной политикой государства по отношению к МСУ и региональному развитию1, должна заставить новых лидеров, ответственных за принятие стратегических решений, не наступать на «грабли», которые оставили им их предшественники.Историю МСУ в Кыргызстане условно можно1 Государственная политика до 2010 года (особенно после 2007 года) была направлена на централизацию управления, построение жесткой вертикали власти. В условиях недостаточности внутренних ресурсов такая политика привела к обнищанию периферии, ослаблению местных органов управления. Это стало одной из причин социальных взрывов в 2005 и 2010 гг. разделить на пять этапов, основными вехами которых служили крупные изменения в законодательстве о местном самоуправлении и в практике управления. Изучение этих вех дает возможность судить о роли местных сообществ, граждан страны в осуществлении функций управления и повышении уровня своей жизни в те или иные периоды истории страны. Условно эти этапы можно охарактеризовать как непрерывное и, порой, противоречивое движение, а также поиск оптимальных форм и моделей, во многом зависящих не столько от социальной и экономической ситуации в стране, сколько от политических пристрастий руководства.
 
  • Первый этап (19 апреля 1991 года – 19 декабря 1991 года) – преобразование органов государственной власти в органы МСУ (придание существовавшим низовым звеньям Советов народных депутатов статуса органов МСУ) и наибольшая децентрализация государственного управления.
  • Второй этап (декабрь 1991 года – 1997 год) – начало усиления вертикали государственного управления, «десоветизация» исполнительных органов МСУ с одновременным его огосударствлением и автономизацией от представительной власти.
  • Третий этап (1998-2007 годы) – появление самостоятельной системы исполнительных органов МСУ и дальнейшая ее автономизация от кенешей с постепенным повышением возможностей для членов местных сообществ в деле активного влияния на них.
  • Четвертый этап (2008-2010 годы) – жесткая централизация власти и «угасание» активности МСУ.
  • Пятый этап (с апреля 2010 года по настоящее время) – новые шансы для широкого развития МСУ.
Вся 20-летняя история развития МСУ в Кыргызской Республике свидетельствует о том, что система самоуправления (так же, как и вся система государственного управления) подвергалась постоянным, резким, часто неоправданным и непоследовательным изменениям. Основной задачей этих перманентных изменений оставалось лишь обеспечение управляемости в условиях острых кризисных ситуаций в экономике и социальных отношений, которые неуклонно приобретали политический характер. Первоочередной задачей лиц, которые управляли страной в соответствующие периоды, оставалось удержание власти в руках любой ценой,в том числе за счет ее чрезмерной и неоправданной централизации, отказа от реформ в сфере МСУ либо же полного игнорирования потребностей МСУ. Вопросы же обеспечения человеческого развития, развития системы местного самоуправления и т. д. в процессе разрешения указанной задачи практически не рассматривались и находились на заднем плане. Особенно это было характерно для первого и второго этапов (1991-1997 гг.) и четвертого этапа (2008-2010 гг.), когда социально-экономическая ситуация была крайне тяжелой. Население городов и особенно сельских муниципалитетов было на грани нищеты. В таких условиях, когда государство при усиленной концентрации финансовых и организационных ресурсов не было способно удовлетворить даже самые скромные экономические потребности, о полноте реализации всех аспектов МСУ в контексте человеческого развития говорить не приходилось.
Тем не менее, следует отметить достаточно нейтральную позицию и даже определенную поддержку и доверие со стороны населения всем инициативам государства на первом, втором и третьем этапах становления и развития МСУ. На третьем этапе (1997-2007 гг.) по мере общего укрепления экономики, а также демократизации выборных процессов (главы МСУ малых городов, поселков и сел стали избираться путем прямых выборов), появления частных собственников (среднего класса), уровень жизни поднялся, и интерес населения к выживанию стал замещаться интересом к собственному развитию. Именно в этот период, благодаря государству, создавшему достаточно благоприятную правовую среду для развития местного самоуправления, органы МСУ начали более активно влиять на условия жизни своих сообществ. Однако в 2007 году процессы укрепления системы МСУ стали поворачиваться вспять, местное управление стало огосударствляться, интересы человека вновь отступили на задний план переднеобходимостью удержания власти в руках любой ценой. Политические события 2010 года стали поводом для разворота государства в сторону поддержки МСУ и человеческого развития. Однако и по сей день шанс упрочить государство и создать в регионах более комфортные условия для человеческого развития через местное самоуправление, предоставленный историей, пока использован не полностью.
Не подлежит сомнению, что одним из важнейших достижений Кыргызской Республики в сфере развития МСУ стала первая Конституция КР от 5 мая 1993 года. Она отвела вопросу МСУ отдельную главу, указав, что «Вопросы жизни населения айылов, поселков, городов, районов, областей, имеющие местное значение, решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью». В пяти статьях Основного закона были закреплены все главные положения и принципы, заложенные в Законе КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» от 4 марта 1992 года, № 749-XII. Конституционный статус МСУ с тех пор не подвергался сомнению и даже в наиболее тяжелые для самоуправления времена (2008-2010 гг.) декларирование наличия системы местного самоуправления оставалось незыблемым. Наоборот, в последующих редакциях Конституции (1996, 1998, 2003, 2007, 2010 гг.) этот статус дополнялся нормами о самостоятельной форме собственности муниципальной, о муниципальной службе, муниципальных учреждениях. Многое еще предстоит сделать, но отрадно то, что верность Кыргызской Республики идее децентрализации и развития местного самоуправления сохраняется, вне зависимости от поворотов истории. Видение МСУ-2030 Впервые Видение МСУ-2030 было сформулировано в 2011 году в рамках разработки доклада о человеческом развитии.
Через пять лет, в 2016 году, 58 экспертов и представителей МСУ и государства сформулировали новое Видение МСУ-2030. Сравнение двух формулировок наглядно показывает,как меняются ожидания от системы местного самоуправления. Так, в Видении от 2016 года появилась характеристика «качественные услуги». Это означает, что концепция государственных и муниципальных услуг глубоко укоренилась в создании как государственных и муниципальных служащих, так и граждан. Исчезла характеристика «четкое разграничение функций». Возможно, закон о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления дал надежду, что вопрос будет, наконец, решен. Возросли ожидания от финансовой независимости органов местного самоуправления: здесь по-прежнему видится много проблем. Однако снизились ожидания административной независимости - общество и власть полагают, что к 2030 году все вопросы разграничения административных полномочий будут окончательно решены. На прежнем уровне остались ожидания в отношении кадров, муниципального управления, законодательства.
Видение МСУ-2030  Что такое МСУ-2030? Местное самоуправление Кыргызской Республики в 2030 году – это устойчивая система финансово обеспеченных органов МСУ, пользующихся абсолютным доверием граждан за счет подотчетности прозрачности перед ними.
Чего достигло МСУ-2030? Органы МСУ достигли успехов в улучшении условий жизни населения через оказание качественных услуг, эффективное местное самоуправление и местное экономическое развитие. Как МСУ этого достигло к 2030 году? Успех местного самоуправления опирается на лучшее и стабильное законодательство, квалифицированные кадры и административную самостоятельность.
Надежда ДОБРЕЦОВА, председатель правления ИПР, главный редактор журнала «Муниципалитет»,
руководитель авторской группы доклада
Текст отрывка написан авторской группой в составе Анарбека ИСМАИЛОВА, Толобека ОМУРАЛИЕВА,
Сабины ГРАДВАЛЬ, Бекболота БЕКИЕВА, Улары НАРУСБАЕВОЙ,
Зульфии КОЧОРБАЕВОЙ под редакцией Надежды ДОБРЕЦОВОЙ.
Полностью текст доклада на кыргызском, русском и английском языках доступен на сайте ИПР по адре-
су: http://www.dpi.kg