Муниципалитет Научно-популярный журнал

5-6 (78-79) 2 Мая 2018

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

АЛБАНИЯ: административно- территориальная реформа, услуги и бюджет – реформы продолжаются

2016-08-18 / Международный опыт МСУ
АЛБАНИЯ: административно- территориальная реформа, услуги и бюджет – реформы продолжаются

В период начала реформ по децентрализации представители Кыргызстана часто обращали свое внимание на небольшую балканскую страну Албанию, где с 1992 г. начались перемены, связанные с переходом от социалистической системы хозяйствования к рыночным отношениям. При этом особый интерес вызывали реформы в развитии местного самоуправления, местных сообществ. Албания по многим параметрам имеет сходство с Кыргызстаном: преобладает горная местность, территория 28,7 тыс. кв. км (в Кыргызстане 200 тыс. кв. км), плотность населения 96 чел. / кв. км (в Кыргызстане 30 чел. / кв. км).До 2015 г., т.е. до начала административно-территориальной реформы, в Албании было 12 регионов (областей), 36 округов (районов) и 373 муниципалитета, что также делало эту страну похожей на Кыргызскую Республику.

Сходные стартовые условия в развитии между нашими странами, изучение опыта в реформах, возможность использовать лучшую практику в Кыргызстане стали главными интересами команды Проекта «Улучшение услуг на местном уровне», реализуемого консорциумом организаций, представленным филиалом Ассоциации ХЕЛВЕТАС «Свисс Интеркооперейшн» в Кыргызской Республике и Институтом политики развития при посещении Албании. Согласно Конституции Республики Албания от 1998 г., местное самоуправление в Албании строится на основе принципа децентрализации власти и местной автономии. Общие положения, касающиеся местного самоуправления, описаны в Законе «Об организации и функционировании местного самоуправления». Местное самоуправление в Албании до 2015 г. осуществлялось на региональном, окружном уровнях, в городских муниципалитетах и сельских коммунах.
 
При этом система местного самоуправления на региональном уровне была во многом формальной, например, в число депутатов регионального парламента автоматически входили все мэры городов, находящихся на территории области. На практике префект (представитель правительства в регионе) имел более реальную власть на уровне региона по сравнению с региональным Советом. Бюджетная система была сверх централизована, практически все органы МСУ не имели самостоятельности по управлению финансами. Значительное количество муниципалитетов имело малую численность населения, но при этом на содержании государства находилась большая армия чиновников. Все эти причины побудили Албанию начать административно-территориальную реформу в 2014 году. В результате реформы осталось 3 региона, которые объединили в себе 61 муниципалитет, где центрами стали города.
 
В 2015 г. прошли выборы в органы местного самоуправления новых административно-территориальных единиц, в том числе мэров, которые избираются населением путем прямых выборов. Реформа только началась и, наверное, еще рано делать какие-то выводы, но некоторые полезные для Кыргызстана наблюдения можно сделать уже сейчас. Система предоставления государственных услуг В целях повышения качества предоставления государственных услуг, ответственности государственных органов перед гражданами, в 2016 г. был принят Закон «О порядке предоставления публичных (общественных) услуг через фронт-офисы в Республике Албания». Закон определяет правила, по которым публичная услуга должна быть предоставлена гражданину, минуя административные барьеры, и с высоким качеством. Закон дает определение публичной (общественной) услуги как услуги, предоставляемой государственными, независимыми учреждениями и органами местного самоуправления.
 
Услуги предоставляются по запросам граждан, и продуктом являются документы в виде: справки, сертификата, лицензии, разрешительных документов и т.д. Важно обратить внимание, что, в отличие от Закона Кыргызской Республики «О государственных и муниципальных услугах», в Албании пока не применили термин «муниципальная услуга», сделав общие критерии по определению «публичной услуги», которые в целом совпадают с критериями аналогичного кыргызстанского Закона. Правительство Албании уделяет большое значение реализации реформ в сфере предоставления публичных услуг, поэтому создано специальное государственное Агентство по предоставлению публичных услуг с широкими административными полномочиями, которое координирует систему предоставления услуг по принципу «Единое окно», состоящую из «фронт-офиса», где принимают заявления на услуги, и «бэк-офиса», где эти услуги исполняются.
 
Перед гражданином, который обращается в фронт-офис, обязательство по исполнению услуги несет Агентство, даже если услуга оказана некачественно со стороны «бэк-офиса» (государственного органа). Разбирается с таким государственным органом не гражданин, а Агентство, вплоть до обращения в суд. Законодательно запрещено гражданину напрямую обращаться в государственный орган за получением услуги. Реформа только начала реализовываться и,конечно, есть много вопросов, которые необходимо решить, а также улучшить сам Закон о публичных услугах. В частности, в процессе обсуждения реализации этого Закона с Проектом «Программа децентрализации и местного развития» и мэрией г. Шкодра, где начало функционировать «Единое окно», специалисты Албании сообщили о намерении инициировать включение в Закон термина «административная муниципальная услуга», так как на практике выявлено 63 вида публичных услуг, которые находятся исключительно в компетенции органов МСУ и не в полной мере описаны действующим Законом.
 
Представителями нашей делегации был задан вопрос об их видении по включению в структуру услуг, в рамках решения вопросов местного значения (освещение, вывоз ТБО, подача питьевой воды, канализация и т.д.). По мнению коллег из Албании и в соответствии с действующим законодательством, порядок предоставления этих услуг описан в отраслевых законах (по мусору, питьевой воде и т.д.), а обязательства органов МСУ по этим вопросам в Законе «Об организации и функционировании местного самоуправления». Поэтому вопрос о включении такого рода услуг в понятие «административная муниципальная услуга» не стоит. Сам подход Албании по организации предоставления публичных (общественных) услуг представляется крайне полезным для Кыргызстана, так как именно сейчас идет активная работа по реализации Закона КР «О государственных и муниципальных услугах». Бюджетная система на уровне местного самоуправления Конституция и законодательство Албании декларируют финансовую самостоятельность органов МСУ и развитие финансовой децентрализации. По ключевым положениям бюджетного процесса на местном уровне и межбюджетным отношениям нормативно-правовая база аналогична положениям бюджетного законодательства в Кыргызской Республике.
 
Но на практике реформы по финансовой децентрализации идут невысокими темпами. Несмотря на, казалось бы, большой перечень источников доходов (более 15), они все носят местный локальный характер и занимают незначительную часть доходов местного бюджета. При этом законодательство предусматривает возможность расщепления общегосударственных налогов, но на практике эти налоги так и не стали доходами местного бюджета. По итогам 2014 г. объем трансфертов из республиканского бюджета составил 94% от общего объема местных бюджетов, фактически все муниципалитеты страны являются дотационными. Нас удивил пример курортного, внешне благополучного г. Шкодра, который, несмотря на развитую систему услуг, является также дотационным городом. В этих условиях городские власти даже не могут самостоятельно содержать мусорный полигон, и в настоящее время он стал практически бесхозным.
 
Интересным опытом представляется система налогового администрирования по местным доходным источникам. В 2007 г. были приняты нормативно-правовые акты, которые предоставили органам МСУ исключительные права и полномочия по формированию фискальной политики на уровне местного самоуправления в отношении местных налогов и сборов. При этом указано, что если органы МСУ решением местного парламента берут на себя осуществление такого права, то у них наступает ответственность в соответствии с налоговым законодательством. К сожалению, позитивная мотивация по увеличению доходов местного бюджета снижается из-за порядка расчета безусловного трансферта (аналога выравнивающего гранта),значение которого зависит от сбора доходов. Во время обсуждения этого вопроса албанские коллеги сообщили, что назрела необходимость реформ в части межбюджетных отношений, в противном случае темп развития местного самоуправления замедлится.
 
Очень интересным представляется опыт внедрения программного бюджета, как на центральном уровне, так и на уровне МСУ. Еще на заре реформ в 2000 г. была принята Программная бюджетная классификация, где обязывает государственные органы и органы МСУ предоставлять бюджет в программном формате. Конечно, в условиях ограниченных ресурсов сложно получить полноценный программный бюджет, но создана методологическая основа, и сформирован определенный потенциал среди государственных и муниципальных служащих. Административно-территориальная реформа В период 2014-2015 гг. в Албании началась административно-территориальная реформа. Во введении статьи были показаны некоторые цифровые показатели реформы. Из позитивных аспектов реформы можно отметить следующее:
 
  • Повысилась эффективность государственного управления. Был исключен региональный уровень управления, больше полномочий стало у местного самоуправления, которое сконцентрировано в новых границах муниципалитетов и перестало «расплываться» между округом и регионом.
  • Значительно снижены затраты на чиновничий аппарат, так как штат новых органов МСУ увеличился незначительно.
  • Реформа подтолкнула государство ускорить реформы в части услуг, развитии местных бюджетов, развитии местных сообществ.
В то же время были отмечены определенные трудности, которые важно учесть Кыргызстану при реализации АТР:
 
  • Гражданин оказался отдален от нового центра оказания услуг, так как альтернативы бывшим муниципальным центрам предоставлено не было. На начальном этапе реформ новым органам МСУ предложено эту проблему решать самостоятельно.
  • Реформа не была обеспечена дополнительными бюджетными вливаниями, что создало угрозу «растекания» доходов новых муниципальных центров по всей территории.
  • Были ликвидированы муниципальные предприятия, которые ранее предоставляли услуги на местах, а техника, как правило, в изношенном состоянии, передана в новый муниципальный центр.

Возникла проблема предоставления услуг отдаленным селам, где также отсутствует возможность передать ее на аутсорсинг. Вместе с тем в Албании понимают эти проблемы и рассматривают АТР как толчок для решения этих вопросов. В целом опыт реализации реформ в региональном развитии и развитии местного самоуправления очень познавателен и интересен для Кыргызской Республики и, наверное, есть необходимость периодически делиться опытом, так как в Кыргызстане есть что показать и есть чем поделиться с коллегами из других стран.