Муниципалитет Научно-популярный журнал

6 (92) 14 Августа 2019

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

КОММЕРЦИАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ – опасный поворот местного самоуправления

2016-07-05 / Горячая тема
КОММЕРЦИАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ – опасный поворот местного самоуправления

На пути реформирования системы государственного управления и местного самоуправления были периоды подъема, сдерживания реформ, откатов назад или сворачивания не в ту колею. В ряду таких отклонений - появившаяся в последние годы тенденция со стороны органов МСУ заняться несвойственной им функцией, а именно, прямым зарабатыванием денег посредством производственно–коммерческой деятельности. Повсеместно айыл окмоту стали строить теплицы, покупать специальную технику для бизнеса (экскаваторы, трактора, грузовые машины и т.д.), создавать муниципальные предприятия по выпуску строительных материалов, швейные цеха, пекарни. Кроме этого, в значительной степени намерение заняться бизнесом основано на требованиях со стороны местной государственной администрации, зачасту губернаторов, всеми силами выводить айылные аймаки из дотаций. Для этого настоятельно рекомендуют создавать муниципальные предприятия для развития экономической деятельности. Это явление в последнее время приняло уже угрожающие масштабы, отвлекаются значительные средства местного бюджета, дискредитируется само предназначение местного самоуправления, значительны коррупционные риски в такого рода схемах. Чтобы разобраться в этой проблеме, необходимо оценить ее правовые и экономические аспекты.

Законом «О местном самоуправлении» определен перечень задач в рамках исполнения вопросов местного значения, и непосредственно занятие бизнесом не входит в этот перечень. Есть положение п.1 части 1 статьи 18, которая включает в обязательства органов МСУ «обеспечение экономического развития соответствующей территории». Однозначно, что непосредственно ОМСУ или муниципальное учреждение не может заниматься бизнесом на основании Закона «О государственных и муниципальных услугах». Остается вариант создания муниципального предприятия или акционерного общества, порядок и процедура создания которых прописаны в ст. 22 и 23 Закона «О финансово-экономических основах местного самоуправления». Безусловно, ключевой характеристикой устойчивой деятельности любого хозяйствующего субъекта является наличие прибыли, что и указано в статье 22 вышеназванного Закона.
 
Это касается и муниципального предприятия, и акционерного общества. Но есть разница в действиях муниципального и частного предприятия по отношению к клиенту.Частное предприятие оказывает услуги на договорной основе, и источником дохода являютсясредства клиента, которые он оплачивает за услугу, при этом если услуга заказана органами МСУ, то источником финансирования могут быть и средства местного бюджета. Но если по каким-то причинам частнику или заказчику что-то не понравилось, контракт может быть расторгнут, и частник будет искать новые заказы. Ситуация с муниципальным предприятием другая. В соответствии с ст. 22 Закона «О финансово-экономических основах МСУ» муниципальные предприятия создаются органами местного самоуправления для оказания услуг, предоставление которых является обязанностью органов местного самоуправления, то есть это те виды услуг, которые определены Законом «О местном самоуправлении».На практике органы МСУ стали в массовом порядке заниматься прямым бизнесом, как было указано в начале статьи.
 
Что же побудило или мотивировало органы МСУ напрямую заняться бизнесом? Во многих случаях и на первый взгляд объяснение выглядит вполне логично, например, что органы МСУ, находясь на дотациях, не имеют материальной возможности решать запросы граждан. Поэтому они пытаются всеми способами самостоятельно заработать деньги, в том числе посредством коммерческой деятельности. Есть еще другое объяснение, что на их территории предприниматели не оказывают подобного рода услуги, поэтому айыл окмоту открывает бизнес, чтобы удовлетворить запросы граждан, особенно для уязвимых групп, оказывая услуги по более низкой цене. Насколько эти желания на практике реализуются?Чтобы иметь возможность направлять прибыль муниципального предприятия в местный бюджет, ее надо прежде всего заработать. Причем доходы должны быть получены в условиях конкуренции с частным бизнесом. В основе конкуренции стоит мотивация руководителя, сотрудников предприятия улучшать свою работу, получать прибыль или эффективно исполнять уставные задачи. Мотивация частника понятна, это получение прибыли. Ради получения прибыли частник будет оптимизировать расходы, поддерживать технику в рабочем состоянии, удерживать работников хорошей зарплатой, искать дополнительные источники доходов для своего предприятия и т.д.
 
Есть ли такая мотивация у сотрудников муниципального предприятия, которые имеют фиксированную зарплату с определенными ограничениями, которая им начисляется, как правило, даже при отсутствии объема работ?Есть ли мотивация руководителя муниципального предприятия на длительный срок составить программу развития предприятия, заниматься сохранностью техники, если он не гарантирован находиться в этой должности длительное время? Практика деятельности такого рода муниципальных предприятий в Джеты-Огузском районе показала, что никаких средств от их деятельности в местный бюджет в течение 2015 г. не поступало. При этом, например, только на закупку двух комбайнов, причем далеко не новых, в айыл окмоту Джеты-Огузского района потрачено более 400 000 сомов, из них более 200 000 сомов - за счет средств местного бюджета и 200 000 сомов - за счет средств Фонда развития Иссык-Кульской области. Техника требует дополнительных средств на ремонт, а сотрудники муниципального предприятия не приступают к работе, пока им не купят запчасти и не сделают ремонт, при этом самим комбайнерам зарплата начисляется, как сотрудникам предприятия, и у них нет особой мотивации ускорять процесс ремонта.
 
Норма обработки комбайном площади зерновых за сезон составляет 200 га для условий Кыргызстана1. То есть при максимальной работе комбайны могут обработать 400 га посевных земель. По информации руководителя айыл окмоту, стоимость обработки составляет 1500 сом/га, но стоимость услуги муниципального предприятия на 10% меньше, т.е. жители села экономят 150х400 = 60 000 сомов в год.Возникает первый вопрос: кто будет иметь доступ к более дешевым услугам, если площадь зерновых составляет в данном айылном аймаке 10 000 га? Второй вопрос: есть ли смысл затрачивать более 400 000 сомов (без учета текущих расходов), чтобы оказать помощь отдельным категориям граждан на сумму 60 000 сомов в год. Анализ показывает, что с годами расходы будут только увеличиваться, эффективность работы муниципального предприятия только падать. Какойрезультат в итоге получен?
 
  • Из бюджета отвлечены средства в размере более 400 000 сомов, за счет которых должны были бы решаться вопросы местного значения.
  • Доходы муниципального предприятия не пополнили местный бюджет.
  • Создалась нездоровая конкуренция с местными частными комбайнерами.
Если действительно в этом айылном аймаке хотели оказать жителям более дешевую услугу по уборке зерновых, то, наверное, правильней было бы определить социально-уязвимые группы, и для них решением местного кенеша утвердить сумму в размере 60 000 сомов в год на компенсацию стоимости уборки зерновых, т.е. эти же 10%. При этом саму работу выполняли бы частные комбайнеры, и органы МСУ сняли бы с себя обременение по содержанию и управлению неустойчивым муниципальным предприятием. Аналогичные примеры можно было бы привести в отношении других муниципальных предприятий, которые занимаются прямым бизнесом. Можно допустить, что на селе не хватает сельскохозяйственной техники, а купить новую - у фермеров нет возможности, но эта проблема выходит за рамки полномочий органов МСУ, этими вопросами должно заниматься правительство, Министерство сельского хозяйства, но никак не органы МСУ, и денежные средства не должны отвлекаться на несвойственные органам МСУ функции.
 
Что касается вывода айылных аймаков из дотаций, то это в большей степени вопрос межбюджетных отношений, умения администрировать доходы, развивать местную экономику, оптимизировать собственные расходы, но ни в коем случае прямое занятие бизнесом. Рассмотрим другую ситуацию, когда муниципальное предприятие действительно создается для решения вопросов местного значения: благоустройство, вывоз ТБО, организация подачи питьевой воды, содержание канализационных систем и т.д., но при этом также оказывает платные услуги населению. У муниципального предприятия может быть 2 основных вида получения дохода: (1) оплата тарифов по определенным видам услуг, которые утверждаются местным кенешем и (2) средства местного бюджета в рамках исполнения муниципального заказа. Идеальной является ситуация, когда доходы от деятельности муниципального предприятия, как минимум, покрывают все расходы по исполнению его обязательств, т.е. обеспечен необходимый сбор тарифов (стоимость которого соответствует реальной себестоимости), имеется полная загрузка по объему муниципального заказа, и он полностью оплачивается.
 
На практике обеспечить полное поступление по этим источникам проблематично, так как стоимость тарифов, как правило, является зачастую инструментом спекуляций местных депутатов перед гражданами, и, кроме этого, население зачастую отказывается платить стоимость тарифа, ссылаясь на низкое качество услуг или пользуясь безнаказанностью, за отказ от уплаты. Кроме этого, до сегодняшнего дня так и не закрепилась в полной мере практика финансирования деятельности муниципального предприятия посредством оплаты стоимости муниципального заказа. До настоящего времени муниципальные предприятия, как и в советские времена, финансируются по сметному принципу, фактически как муниципальные учреждения, и оплата их работы зачастую не зависит от объема выполненных работ. Как «самодостаточные», и особенно «дотационные», муниципалитеты не всегда имеют собственные средства, чтобы обеспечить устойчивость поставщика услуг. Если бы эта ситуация касалась частного предприятия, то оно прервало бы контракт и искало новые рынки для освоения. Но с муниципальным предприятием ситуация сложнее. Задачей органов МСУ является необходимость организовать процесс исполнения вопросов местного значения и предоставления доступных и качественных услуг населению.
 
Прерывание деятельности муниципального предприятия может грозить неоказанием услуги со стороны местной власти гражданам. Ситуация может усугубиться, если на территории муниципалитета отсутствуют возможные частные поставщики услуг и другой альтернативы нет. В таких случаях перед главой МСУ стоит непростая задача, как обеспечить устойчивость предоставления услуги? Поэтому руководители органов МСУ и самих муниципальных предприятий оправдывают необходимость занятия бизнесом, исходя из потребности получить дополнительный источник дохода. Что можно посоветовать органам МСУ в такой непростой ситуации? Прежде всего, проанализировать саму проблему и задать себе вопрос: каким методом ее решить? По результатам анализа руководитель органа МСУ должен принять решение из двух возможных вариантов: (1) создать муниципальное предприятие/учреждение для оказания услуги, (2) передать услугу на аутсорсинг частной организации (частному лицу) или некоммерческой организации.Для принятия решения необходимо изучить данные, на основе которых можно было бы говорить о будущей устойчивости поставщика услуг:
 
  •  Количество абонентов или пользователей услуги, которые должны оплачивать за услугу.
  • Возможность обеспечить максимальный сбор тарифов.
  • Состояние местного бюджета и наличие средств на финансирование муниципального заказа.
  • Наличие собственной техники, оборудования, инфраструктуры для выполнения необходимых работ.
Существуют специальные методики, которые позволяют провести расчет рентабельности будущего или существующего предприятия. Если расчеты показывают способность поставщика услуги быть устойчивым и эффективно оказывать услуги, то больших вопросов не возникает. Тогда обе альтернативы имеют право на существование, и выбор будет зависеть от дополнительных факторов: ожидаемого объема работ, квалификации поставщика услуг, возможных дополнительных затратах со стороны органа МСУ. На практике такая ситуация больше подходит городам или крупным айылным аймакам. На основе анализа ситуации руководители органов МСУ могут заранее спрогнозировать будущее развитие муниципального предприятия. Рассмотрим более распространенную ситуацию, когда численность населения небольшая, муниципалитет «дотационный», и средств на решение вопросов местного значения недостаточно. Руководитель органа МСУ стоит перед непростым выбором: создать муниципальное предприятие или передать услугу на аутсорсинг. Создание муниципального предприятия - это определенные дополнительные обязательства, которых может избежать частный предприниматель:
 
  • содержание руководителя и бухгалтера муниципального предприятия,
  • обязательное исполнение налоговых обязательств, ограниченность в маневре по формам и процедурам налоговой отчетности. Например, частный предприниматель может работать по упрощенной системе налогообложения без привлечения бухгалтера,
  • необходимость обязательной выплаты заработной платы сотрудникам муниципального предприятия, независимо от наличия объема работ. Как правило, это является основной причиной внутренней кредиторской задолженности. Частный предприниматель более оперативно может решать вопросы оплаты, диверсифицируя бизнес, в крайнем случае, замораживая деятельность.
Наличие таких обязательств, при отсутствии достаточных источников дохода, как правило, заранее обрекает муниципальное предприятие на банкротство. Но несмотря на это, органы МСУ затрачивают значительные средства (как правило донорские) на приобретение техники, оборудования, строительство инфраструктуры, не доверяя частному поставщику услуг. Что можно рекомендовать органам МСУ в такой ситуации для организации системы предоставления услуг?Если решение о создании муниципального предприятия уже принято и другие варианты не рассматриваются, то важно в уставном документе и положении предусмотреть нормы, которые могли бы способствовать устойчивости предприятия:
 
  • материальная и моральная мотивация руководителя и работников улучшать показатели своей работы,
  • определить стоимость и объем муниципального заказа минимум на 1 год,
  • определить возможный перечень платных услуг для населения, которые могут оказываться не в ущерб исполнению муниципального заказа.

Важно сформировать оптимальную модель управления муниципальным предприятием для снижения издержек по его содержанию. Если принято решение о передаче услуги на аутсорсинг, рекомендуется предусмотреть следующие положения в рамках договорных отношений:

  • соблюдение положений Закона «О государственных закупках» при отборе поставщика услуг,
  • обоснованный расчет муниципального заказа, с обязательствами по исполнению со стороны поставщика услуги и обязательства по оплате со стороны органа МСУ,
  • строгие договорные отношения по эффективному использованию муниципального имущества, если оно передается поставщику услуг, а также по мониторингу эффективности использования имуществом,
  • разумная денежная политика в части определения стоимости тарифа, ответственности за их сбор, а также по правилам и порядку формирования муниципального заказа.
К сожалению, вопросы организации предоставления услуг в рамках решения вопросов местного значения достаточно редкая тема в сфере местного самоуправления, и многие вопросы до настоящего времени являются спорными. Но это лишний раз подчеркивает необходимость обсуждения этих вопросов, чтобы избежать крупных ошибок.