Муниципалитет Научно-популярный журнал

6 (92) 14 Августа 2019

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Социальный заказ экономит средства и доставляет услугу. Но нужен новый закон!

2016-07-04 / Горячая тема

Резюме аналитического доклада «Экономическое воздействие применения механизма государственного социального заказа в Кыргызской Республике» по заказу Комитета Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по социальным вопросам, науке, культуре и здравоохранению. Необходимость подготовки доклада возникла в ходе рассмотрения проекта новой редакции закона «О государственном социальном заказе».Главная цель данного исследования – ответить на вопрос: а есть ли экономическая польза государству от внедрения государственного социального заказа как механизма предоставления социальных услуг? Не проще ли, не дешевле ли организовать предоставление социальных услуг только силами самого государства?

Общий вывод Механизм государственного социального заказа (ГСЗ) – это необходимый и обусловленный общими реформами государственного управления в Кыргызской Республике элемент системы социального развития и рынка социальных услуг. Механизм ГСЗ оказывает существенное экономическое воздействие на получателей услуг, государство и поставщиков услуг за счет 10 основных факторов, позволяющих с помощью ГСЗ снижать издержки, повышать эффективность и уровень удовлетворенности услугами, расширять перечень и географию предоставления услуг, выявлять неучтенных нуждающихся в услугах и предоставлять им комплексные социальные услуги, экономить текущие и будущие расходы и создавать более благоприятные условия получателям услуг и их семьям. При этом наибольшие выгоды от внедрения ГСЗ получают потребители услуг – самые уязвимые граждане и государство.
 
Предпосылки развития ГСЗ: государственная политика и международные обязательства Кыргызская Республика признает международные соглашения в сфере социальной защиты и допускает, что субъектом социальной защиты являются не только государственные органы и органы местного самоуправления, но также бизнес, неправительственные некоммерческие организации и международные партнеры по развитию при координирующей роли государства. Стратегические документы в сфере развития социальной защиты населения Кыргызской Республики основаны на многостороннем участии и межсекторном взаимодействии2, в рамках которого негосударственные поставщики услуг (НГПУ) в лице бизнеса и общественного сектора могут участвовать не только в процессе усовершенствования законодательства, но и в непосредственном выполнении социальной политики, включая оказание социальных услуг.Международные соглашения, к которым присоединилась Кыргызская Республика, устанавливают, что социальная поддержка заключается не только в преодолении бедности, борьбе с голодом и удовлетворении базовых потребностей социально уязвимых слоев населения, но и, в большей степени, в обеспечении равного доступа к базовым социальным услугам, своевременной психосоциальной помощи, реабилитационным услугам и др.
 
Конвенция о правах ребенка, Международный пакт об экономических, социальных и культурныхправах указывают на необходимость соблюдения прав на семейное окружение и развития социальных услуг, альтернативных интернатным учреждениям, которые одним словом называются нестационарными или полустационарными социальными услугами.В современном понимании социальное развитие направлено не на помещение уязвимых в учреждения закрытого типа – детские дома, дома престарелых, дома инвалидов и другие подобные учреждения, а на создание условий для их проживания в семьях или самостоятельного проживания.Это во много раз выгоднее государству и обществу, как с точки зрения текущих затрат, так и с точки зрения перспектив развития. Далее, реализуемая в последнее время в Кыргызской Республике концепция государственных и муниципальных услуг предоставляет государству возможность передавать услуги на исполнение негосударственным поставщикам. Это дополнительная возможность для развития рынка услуг и повышения их качества за счет растущей конкуренции. Один из лучших механизмов для этого, многократно доказавшим свою социальную и экономическую эффективность, является государственный социальный заказ. Таким образом, необходимость расширения ГСЗ вызвана международными обязательствами Кыргызстана, приверженностью к межсекторному сотрудничеству и следованием концепции государственных и муниципальных услуг. 
 
Обзор рынка социальных услуг Потребности (спрос) в нестационарных социальных услугах Основными группами получателей социальных услуг являются: дети и семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации (ТЖС); лица с инвалидностью; пожилые граждане. Потребность в социальных услугах и защите испытывают более 300 тысяч детей в ТЖС, но достоверных данных о том, какая часть этой потребности удовлетворяется, не существует. Потребность в социальных услугах (реабилитация, социализация, специальное обучение и др.) испытывают почти 30 тысяч детей с инвалидностью, но потребность в социальных услугах данной группы покрывается не более, чем на 10%.Потребности в социальных услугах среди взрослых с инвалидностью и пожилых могут составлять 10 тысяч и 50 тысяч человек соответственно, а покрываются они не более, чем на 5%. Отсутствуют достоверные данные о потребностях в социальных услугах лиц без определенного места жительства (БОМЖ), жертв насилия и др. категорий. Косвенное предположение можно сделать лишь в отношении жертв домашнего насилия, число которых в 2014 году превысило 8 тысяч человек. Таким образом, спрос, потребности в социальных услугах в Кыргызской Республике испытывают от 100 до 400 тысяч человек, однако эти потребности удовлетворены в самой минимальной степени.
 
Способность граждан самостоятельно оплачивать социальные услуги и государственные расходы на социальное развитие Уязвимые граждане Кыргызской Республики не способны оплачивать социальные услуги самостоятельно, а потому нуждаются в адресной поддержке государства и расширении спектра нестационарных социальных услуг. Уровень бедности составляет около 30% и продолжает расти, поэтому расходы государственного бюджета на социальную защиту за период с 2011 по 2016 гг. увеличились почти в два раза. Но несмотря на рост удельного веса этих расходов в ВВП, их удельный вес в общих расходах с 2012г. начал устойчиво снижаться. При этом существующая система социальной защиты в Кыргызской Республике включает в себя, в основном, социальные выплаты и денежные компенсации, а система интернатов, доставшаяся в наследство от СССР, до сих пор остается доминрующей формой оказания социальных услуг.Так, по сравнению с 2010г. число мест в домах-интернатах в 2014г. выросло на 12,8% (для престарелых и взрослых лиц с инвалидностью – на 11,1%, для детей с инвалидностью – на 20,5%). Наполняемость по престарелым и взрослым с инвалидностью составила в 2014г. 83,6%, а по детям с инвалидностью – 75,9%.
 
Этот факт не говорит в пользу того, что государство выполняет свои обязательства по деинституционализации социальных услуг и развивает альтернативные стационарным формы их оказания. Более того, государство несет излишние расходы, финансируя стационарные учреждения, невзирая на их неполную заполняемость. Фактически, все социальные услуги, альтернативные стационарным, оказываются государством только в рамках ГСЗ, но доля финансирования ГСЗ в общих расходах государственного бюджета за период 2011-2015гг. никогда не превышала 0,1%. По сути, динамика объемов финансирования ГСЗ отражает невыполнение государством собственных обязательств в отношении деинституционализации социальных услуг, расширения перечня услуг, альтернативных интернатным.С внедрением механизма ГСЗ в 2008 году Кыргызская Республика сделала только первый шаг в направлении оказания широкого спектра социальных услуг, выйдя за рамки советской доктрины стационарных социальных учреждений, содержание в которых детей, лиц с инвалидностью и престарелых препятствовало их социализации, лишало возможности быть полноценными членами общества, создавало колоссальную нагрузку на государственный бюджет без получения какого-либо социально-экономического эффекта от их деятельности.
 
Единственным заказчиком социальных услуг в рамках закона от 2008 года было и остается Министерство труда и социального развития КР (МТСР). Получателей услуг при реализации ГСЗ в МТСР можно распределить следующим образом: дети и семьи в трудной жизненной ситуации (дети без опеки и попечительства: беспризорные, безнадзорные, сироты, социальные сироты, работающие дети, дети из малообеспеченных семей, дети, не посещающие школу, дети в конфликте с законом, дети-жертвы насилия, дети в зонах конфликта, чрезвычайных ситуациях и др.); дети с инвалидностью; взрослые с инвалидностью; пожилые люди; лица из группы риска (лица БОМЖ, жертвы насилия, жертвы природных и социальных потрясений и т.д.).Услуги, оказываемые в рамках ГСЗ, группируются по типам: социально-бытовые (проживание, питание, одежда, обувь и др.); социально-правовые (восстановление документов, консультирование, представление в судах, пред-ставление вправоохранительных органах и др.); социально-медицинские (измерение АД, сахара в крови и др.); социально-психологические (консультирование психолога, в том числе индивидуальное и групповое, группы самопомощи и др.); психолого-педагогические (консультации логопеда, дефектолога и др.). Таким образом, ГСЗ помогает государству удовлетворить колоссальный спрос на различные виды социальных услуг, направленных на социализацию и улучшение условий жизни самых уязвимых групп без помещения их в стационарные учреждения закрытого типа.
 
Поставщики социальных услуг Из 189 поставщиков социальных услуг 39% являются государственными, 51% – негосударственными, около 10% – муниципальными.Негосударственные поставщики услуг играют самую значительную роль в организации и предоставлении нестационарных социальных услуг, предоставляя 72% таких услуг в стране.Государственные поставщики, напротив, предоставляют почти 66% стационарных – интернатных социальных услуг. Учитывая государственную политику, направленную на развитие именно нестационарных социальных услуг, в интересах государства предпринять усилия для развития рынка негосударственных нестационарных услуг, что невозможно без расширения возможностей и усовершенствования процедур размещения и реализации государственного социального заказа. Это продиктовано насущными потребностями получателей социальных услуг и необходимостью развития социальных услуг, в чем государство играет политическую роль, за что оно несет ответственность. Но государство не в состоянии взять на себя все обязательства по организации и предоставлению услуг. Например, чтобы заменить сегодня 77 работающих негосударственных центров социальных услуг, государству потребуется не менее полумиллиарда сомов.
 
Оценка экономического воздействия государственного социального заказа Экономическое воздействие любого инструмента государственной политики должно быть направлено на то, чтобы: результат соответствовал поставленным целям развития; народно-хозяйственные издержки, связанные с достижением поставленных целей, были минимизированы; был достигнут лучший из возможных компромисс между потребностями и возможностями. Экономическую эффективность механизма ГСЗ следует оценивать с точки зрения того, кто получает конечную выгоду. Выгоды от внедрения механизма ГСЗ следует оценить, во-первых, с позиции государства, отвечающего за социальную политику и производящего затраты государственного бюджета на ее реализацию; во-вторых, с позиции получателей услуг, оказываемых в рамках ГСЗ; в-третьих, с позиции исполнителей ГСЗ – негосударственных организаций, поставщиков социальных услуг.
 
С учетом интересов трех сторон, факторы экономического воздействия распределяются, как показано в таблице, где насыщенность цвета заполнения ячейки означает степень влияния фактора на заинтересованную сторону: черный -сильное воздействие, серый – умеренное воздействие; белый – слабое воздействие. Как видно из таблицы, наибольшее воздействие факторы ГСЗ оказывают на уязвимых граждан – получателей услуг – 6 факторов или 60 процентов. 4 фактора или 40% крайне важны для государства. И только 2 фактора или 20 процентов имеют важное значение для самих поставщиков услуг – исполнителей ГСЗ в лице НГПУ. Это позволяет сделать вывод, что механизм ГСЗ работает в интересах, в первую очередь, получателей услуг, во вторую очередь – в интересах государства, и только в третью очередь – в интересах поставщиков услуг и исполнителей заказа.
 
1. Увеличение финансирования социальных услуг на 20-40% по сравнению с оказанием этих услуг бюджетными учреждениями Внедрение механизма ГСЗ неизбежно ведет к более широкому вовлечению общественных ресурсов в оказание социальных услуг на всех уровнях – национальном, а особенно на местном, муниципальном. Это обеспечивается условиями конкурсов для НГПУ на право стать исполнителем ГСЗ, которые предусматривают максимальную мобилизацию собственных ресурсов НГПУ и привлечение дополнительных внебюджетных средств на выполнение заказа и решение социальных проблем. Причем легче сделать это на местном уровне, буквально на глазах у сообщества – в большинстве своем граждане Кыргызской Республики неравнодушны к уязвимым группам и готовы помочь, если видят реальный проект и реальные результаты. Экспертная оценка практики применения ГСЗ от имени МТСР показала, что в среднем дополнительное финансирование, привлеченное НГПУ в процессе выполнения ГСЗ, составляет от 20 до 40%.
 
Анализ 10 проектов ГСЗ, выполненных в разные годы по заказу МТСР, показал, что в этих случаях средняя доля софинансирования составила 37%.Иными словами, на каждый миллион, потраченный государством на предоставление социальных услуг через ГСЗ, НГПУ-исполнители дополнительно привлекают средства других организаций либо вкладывают собственные средства в размере 370 тысяч сомов. Анализ 11 ГСЗ, выполненных на муниципальном уровне, показал долю софинансирования в объеме 20%. Основными источниками софинансирования проектов становятся: органы местного самоуправления (МСУ), которые часто предоставляют помещения или оплачивают частично или полностью коммунальные расходы и приобретения; родители бенефициаров или сами бенефициары, которые оплачивают питание и небольшие приобретения; спонсоры, которые предоставляют товары, одежду, технику, производят ремонт и оплачивают другие расходы для оказания услуг; а также сами НГПУ-исполнители ГСЗ, которые вносят самый существенный вклад в софинансирование проектов, беря на себя расходы по заработной плате, накладные и транспортные расходы организаций, привлекая труд волонтеров, предоставляя помещения и др.