Муниципалитет Научно-популярный журнал

9 (119) 3 Сентября 2021

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Кенжебек БОКОЕВ: Для успеха местного самоуправления нужны два условия – сильная ассоциация органов МСУ и прямые выборы глав исполнительных органов МСУ

2015-08-10 / Горячая тема
Кенжебек БОКОЕВ: Для успеха местного самоуправления нужны два условия – сильная ассоциация органов МСУ и прямые выборы глав исполнительных органов МСУ

Защитников у местного самоуправления в Кыргызстане, несмотря на большое количество муниципалитетов, совсем немного. Любую реформу, любой новый закон разрабатывает и обсуждает очень небольшой круг специалистов, а политиков – и того меньше.

Скоро в стране начнется большая политическая игра – парламентские выборы, в которой местное самоуправление будет играть особую роль: именно органы местного самоуправления станут той частью системы управления, на которую навалится не только груз работы по организации голосования, но и волна агитации со стороны политических партий. При этом будет сказано много правильных слов и дано множество обещаний не только гражданам, но и самим органам местного самоуправления. Выборы пройдут, а местное самоуправление останется со своими проблемами.Так случилось и в прошлые парламентские выборы, правда, внятных обещаний в отношении местного самоуправления тогда никто не давал, но процветание, свободу и независимость обещали всем. Оценивать общие итоги работы парламента журнал «Муниципалитет» не станет – в информационной среде достаточно обобщений и мнений. Для нас важно оценить работу парламента с точки зрения интересов местного самоуправления, в какой степени они соблюдались, были ли сделаны существенные улучшения законодательной базы, не было ли допущено серьезных ошибок.

Журнал «Муниципалитет» и Институт политики развития отмечают, что уходящий созыв депутатов Жогорку Кенеша оставил свой след в истории развития местного самоуправления.Это стало возможным благодаря тому, что среди депутатов нашлись лидеры, заинтересованные в развитии МСУ, хорошо знающие ситуацию, способные сформулировать проблему и предложить ее решение. Этот короткий список возглавил, без сомнения, Кенжебек БОКОЕВ.Будучи в прошлом главой сельского муниципалитета, БОКОЕВ не просто выступал защитником МСУ в парламенте, за срок депутатства он сумел довести до принятия ряд значимых законопроектов. При этом БОКОЕВ оказался одним из немногих депутатов уходящего созыва, который не только отстаивал позиции МСУ в рамках общих обсуждений, но и инициировал целый комплекс важных для местного самоуправления законодательных решений.Кенжебек БОКОЕВ надеется снова стать депутатом Жогорку Кенеша, поэтому журнал «Муниципалитет» считает оправданным предоставить ему слово, хотя в целом, ни журнал, ни его издатель в лице Института политики развития в предвыборной кампании не участвуют. Однако, занимаясь вопросами местного самоуправления каждый день, тесно взаимодействуя с парламентом и другими органами управления, зная цену слову и делу многих политиков, мы не можем не отметить преданность местному самоуправлению со стороны депутата БОКОЕВА, а потому желаем ему победы.

 
  • Ваше парламентское амплуа защитника местного самоуправления – это спланированный шаг или неожиданный для вас поворот событий? Собирались ли вы заниматься местным самоуправлением в начале своей депутатской карьеры?

Я шел в Жогорку Кенеш с главной идей – защищать интересы сельского населения, которое составляет большинство в нашей стране, а успехами в развитии похвастаться не может. При этом я ставил перед собой задачи улучшения условий жизни в селе, развития сельского хозяйства, достижения благополучия сельчан в их повседневной реальности. Однако мне пришлось заниматься несколько другими вопросами. Как оказалось, поставленные изначально задачи не могли быть решены без реформы системы управления, особенно местного самоуправления. И потому вместо точечных инициатив по решению конкретных проблем села, мне пришлось заняться продвижением реформы и развитием системы местного самоуправления в целом. К сожалению, я обнаружил, что большинство депутатов и представителей исполнительных государственных органов, даже на самом высоком уровне, имеют весьма искаженные представления о местном самоуправлении, не вчитываются в Конституцию и не осознают, что МСУ – это особая часть системы государственного управления, которая не входит в систему исполнительной власти, рождается и живет по иным законам, нежели государственный аппарат.

Сама природа местного самоуправления отличается от природы государства, так как государство служит потребностям всего народа в целом, а местное самоуправление – служит интересам конкретного сообщества. Это не противопоставление, это сложное, но гармоничное сочетание интересов нации и сообществ, закрепленное в нашей Конституции. Но чиновникам проще видеть в местном самоуправлении лишь продолжение государственного аппарата. Ярким примером тому может служить неискоренимое стремление чиновников налагать на руководителей административные взыскания. Чего стоит, к примеру, недавний выговор, объявленный премьер-министром мэру столицы. Следуя логике выговора, следующим шагом может быть строгий выговор и так вплоть до увольнения. Но, простите, премьер не может уволить мэра.По крайней мере, согласно действующей Конституции. Эта беда – объявлять выговоры, вызывать «на ковер», требовать выполнения чужих функций и обязательств – остается неистребимой практикой еще с советских времен. Время ушло вперед, система управления радикально поменялась, а методы остались старые. Вот так и живем: премьер объявляет выговор мэру, а районные акимы вообще помыкают главами сельских муниципалитетов – заставляют приезжать в район по 3-4 раза в неделю,невзирая на расстояния; спрашивают с них исполнение плана по налогам и социальным платежам;нагружают несвойственными функциями без всякой оплаты, например, сбором биометрических данных и так далее, примеров множество.

  • Жители Кыргызстана мало знают о том, что два года назад, летом 2013 года, страна чуть было не скатилась в пропасть социальных и политических катаклизмов,Давние и недавние факты – история 2013 года, выговор премьера мэру и сбор биометрики – показывают, что отношение исполнительной ветви государственной власти к местному самоуправлению изменилось мало – баланс интересов и политический диалог не выстраиваются,вместо них продолжает действовать командно-административная система. А что в отношении Жогорку Кенеша? Насколько легко Вам работать по вопросам местного самоуправления с коллегами-депутатами?

Могу констатировать, что уровень понимания вопросов местного самоуправления со стороны депутатов Жогорку Кенеша по сравнению с 2011 годом вырос и вырос существенно. По крайней мере,председатели комитетов и депутаты, обладающие активной законотворческой позицией, за пять лет разобрались в основах взаимоотношений государства и местного самоуправления. С радостью могу отметить, что многие мои коллеги-депутаты, пришедшие из очень далеких от МСУ сфер, например, силовых структур, теперь ясно видят границы системы власти и полномочия органов МСУ.Однако, к большому моему сожалению, очень мало депутатов занимают активную законотворческую позицию по вопросам МСУ, не берут на себя  ответственность за концептуальное развитие системы, ограничиваясь лишь поддержкой в обсуждении и голосовании. Большинство депутатских инициатив носит секторный характер и не учитывает интересы и потенциал МСУ. Можно сказать, что сегодня в парламенте большая и весомая группа представителей интересов МСУ так и не сложилась, по-прежнему лишь пять-семь фамилий депутатов мелькают в списках участников мероприятий, посвященных МСУ, и стоят под законопроектами,направленными на продвижение интересов МСУ.

Что касается отсутствия баланса интересов и политического диалога между правительством и местным самоуправлением, то – это часть глобальной для Кыргызстана проблемы. Еще раз отмечу,что Конституция Кыргызской Республики и базовые законы о местном самоуправлении создали рамки этого политического диалога, вызванного необходимостью сочетать интересы нации и местного сообщества, сочетать таким образом, чтобы они не вступали в конкуренцию за ресурсы, а дополняли друг друга и способствовали развитию народа в целом и каждой личности в отдельности. И не надо ничего придумывать – мир давно решает проблемы баланса интересов центра и провинции через развитие местного самоуправления, а сам баланс при этом обеспечивается политическим диалогом между МСУ и правительством. Но в Кыргызстане политического диалога нет не только потому, что этого не хочет правительство. В конце концов, правительство просто не в состоянии вести переговоры с каждым муниципалитетом, с каждым сообществом в отдельности, так как их почти полтысячи.И не каждый муниципалитет способен сформулировать общие проблемы и потребности системы,просто в силу того, что все сообщества разные! В итоге диалога нет потому, что в Кыргызстане отсутствует ключевое звено этой системы – сильна муниципальная ассоциация, реально представляющая интересы своих членов – муниципалитетов; ассоциация, способная на равных вести диалог с правительством от имени всех местных сообществ.

  • Кто заинтересован в создании сильной муниципальной ассоциации, и каким образом она должна формироваться, чтобы легитимно говорить от имени всех сообществ?

Формально в стране есть Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики – организация, которая должна стать партнером правительства в политическом и переговорном процессе в сфере  местного самоуправления. Роль Союза даже зафиксирована в отдельных законах. Логика развития событий и политическая ситуация требуют от Союза участия как в законодательном процессе, процессе создания политики местного самоуправления, так и в реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Мы ожидали, что Союз будет активным участником любой законодательной и нормативной инициативы в сфере МСУ, что ни один закон, так или иначе касающийся МСУ, не минует его экспертизы; что Союз станет основным двигателем реформы МСУ, инициатором углубления политического диалога с правительством. В частности, все ожидают от Союза, что он станет активной стороной переговоров в отношении межбюджетных отношений, в процессе формирования бюджета страны, защиты интересов местных бюджетов. Однако этого не происходит.Не хочу углубляться в причины сложившейся пассивной, даже отсутствующей, позиции Союза, скажу лишь, что данное объединение формировалось много лет назад по принципу «сверху вниз», по инициативе отдельных общественных организаций, международных проектов и даже отдельных персон. 

Был исторический момент, когда Союз, будучи тогда Ассоциацией городов, играл определенную роль в отношении политики МСУ. Однако в то время правительство и вся система управления в целом не были еще готовы к полноценному переговорному процессу между правительством и местным самоуправлением. Со временем, к сожалению, Союз утратил навыки и политический вес, но грустный парадокс заключается в том, что эта утрата произошла как раз в тот исторический момент, когда все остальные участники процесса «созрели» для построения политического диалога. А вести переговоры правительству, по существу, оказалось не с кем. Вот свежий пример: во второй половине августа 2015 года правительство утвердило требования к школьной форме и возложило на органы местного самоуправ-ления обязанность помочь малоимущим семьям в ее приобретении. Понятно, что малообеспеченные родители ринутся в мэрии и айыл окмоту за помощью. И никого не интересует вопрос, где местное самоуправление возьмет деньги для этого, зато потом с глав будут спрашивать, сколько школьников они одели к 1 сентября. И люди будут спрашивать, и правительство будет спрашивать.

  • Почему принятию такого решения не предшествовало обсуждение его с Союзом, который должен был либо остановить принятие такого решения, либо настоять на обеспечении его дополнительными ресурсами из республиканского бюджета?

Сейчас Кыргызская Республика крайне нуждается в новой муниципальной ассоциации или переформатированном Союзе, который придаст форму муниципальному движению и возглавит муниципалитеты в построении диалога с правительством. При этом объединение должно начинаться снизу, по осознанному желанию муниципалитетов, по их инициативе. В некоторых областях и районах Кыргызской Республики мы видим попытки органов МСУ объединиться для совместной защиты своих интересов. Эти попытки носят хаотичный характер, часто муниципальные политики не осознают интересы всего местного самоуправления в целом, учитывая только свои региональные интересы. Но то, что примеры создания таких формальных и неформальных ассоциаций стали чаще появляться за последние два года, говорит о многом. Прежде всего, это свидетельство внутреннего «созревания» муниципального движения, результат растущих полномочий и независимости органов МСУ в вопросах местного значения.Создание сильной, способной к переговорам с правительством муниципальной ассоциации – это первейшее и важнейшее на сегодня условие успеха местного самоуправления и Кыргызстана в целом.

 
  • Система управления и политические традиции Кыргызской Республики таковы, что большую роль в развитии какого-либо движения или внедрения какойлибо идеи играют персоны, лидеры. Как Вы оцениваете лидерский потенциал местного самоуправления? Что нужно сделать для его развития?

Лидерство и лидеры – критический вопрос для местного самоуправления в Кыргызстане в его нынешнем состоянии. Вопрос стоит остро как на национальном уровне, так и непосредственно на уровне МСУ. На национальном уровне очевиден дефицит внимания к сфере МСУ со стороны политиков и управленцев, включая депутатов, министерский корпус, высших должностных лиц, СМИ. На уровне МСУ не созданы благоприятные условия для развития лидерского потенциала.Должность руководителя исполнительного органа МСУ малопривлекательна для амбициозных и образованных людей, обладающих серьезным лидерским потенциалом. Главу, к примеру, айылного аймака, с одной стороны – давит местная государственная администрация, руководитель которой предлагает кандидатов на пост главы, раздает указания, взыскания и поощрения. С другой – глава находится под пристальным вниманием и не всегда объективным контролем местного кенеша, который не просто выбирает главу, но и дажe вмешивается в текущие вопросы управления, кадровые и финансовые вопросы. В таких условиях остается либо просто ничего не делать по принципу – меньше сделал, меньше испортил; либо находиться в постоянной конфронтации и противостоянии, испытывать давление. На созидание, развитие, на улучшение жизни в сообществе не остается ни сил, ни времени.

Вдобавок хронически не хватает ресурсов. И все это на фоне огромных ожиданий со стороны населения, которое по любому вопросу приходит в айыл окмоту или мэрию. Ну какому политику или лидеру захочется работать в таких условиях? Самые лучшие и конкурентоспособные лидеры не хотят работать в местном самоуправлении, стремятся в бизнес или государственные структуры. Не хочу обидеть действующих глав МСУ и отмечу, что среди них немало достойных людей, но ими движет голый патриотизм, а настоящего удовлетворения от работы – морального и материального – они получают очень мало. Это ненормально.Выход из ситуации я вижу во введении прямых выборов руководителей исполнительных органов местного самоуправления. Во-первых, это сделает глав подлинно независимыми от местной государственной администрации, прекратит административный произвол в отношении МСУ. Во-вторых, это создаст конкуренцию – на независимую должность будет претендовать больше действительно достойных кандидатов. В-третьих, повысится уровень подотчетности глав перед населением, вместо подотчетности перед МГА; а подотчетность перед местным кенешем будет уравновешена. Я сам два раза был главой сельского муниципалитета, на своем опыте увидел разницу между двумя способами выборов. Первый раз, в 2005 году, я был избран путем прямых выборов и хорошо помню, как во время выборной кампании обходил не просто каждое село – каждый переулок!

Встречался с каждой семьей, большинство жителей знал в лицо,как и они меня. Это налагало огромную ответственность, все свои обещания пришлось выполнять, вне зависимости от наличия возможностей. Иногда из собственного кармана платил за ремонт моста, потому как обещал старикам. А иначе никак – понимал, что любое невыполненное обещание снижает шанс быть выбранным повторно. К сожалению, к 2009 году Конституция изменилась, выборы проходили в косвенной форме, и я уверенно могу сказать, что манипуляций было больше, а ответственности глав – меньше. Выборы через местный кенеш позволяют главе даже не бывать физически в отдаленных селах, особенно если муниципалитет состоит из большого числа сел.Так что прямые выборы – это второе жизненно важное условие успешного развития местного самоуправления. Решать вопрос нужно немедленно.

  • При оценке способа выборов эксперты часто говорят о том, что прямые выборы подрывают силу местных кенешей и создают коллизию подотчетности.В этом случае становится непонятно, кому же все-таки подотчетен глава – кенешу как представительному органу или избравшему главу населению? Кроме того, эксперты говорят о рисках вхождения во власть криминалитета, экстремистов и других нежелательных элементов, которые при таком способе выборов могут прорваться в исполнительные органы местного самоуправления.
Коллизии легко избежать, если дать право местному кенешу на выражение недоверия главе. Кроме того, нужно предусмотреть расширение применения такого инструмента, как референдум. В Польше, например, значительная часть референдумов проводится именно тогда, когда население недовольно руководством местного самоуправления. В целом, законодатели могут и должны придумать систему сдержек и противовесов с тем, чтобы обеспечить выполнение законодательных и контрольных функций кенеша и подотчетность главы населению. В конце концов, глава ведь должен работать не по собственному разумению, а в соответствии с планами и программами, которые утверждает кенеш. Так что правила игры в муниципалитете устанавливает и будет устанавливать кенеш, но глава получит больше доверия и независимости для оперативного маневра. Что касается рисков увидеть в руководителях айыл окмоту представителя криминалитета или экстремиста, то, поверьте, при коственной системе выборов таких рисков не меньше, если не больше.
  • Есть ли у Вас программа действий на случай, если Вы войдете в новый состав депутатов Жогорку Кенеша? Если этого не случится, есть ли у Вас другие планы?
Есть четкая программа действий: продолжить внедрение закона о делегировании государственных полномочий органам МСУ требуется еще как минимум 2-3 года, чтобы делегирование дошло до стадии финансовой реализации; продолжить работу по гармонизации проверок органов МСУ; добиться введения прямых выборов глав местного самоуправления; всячески содействовать созданию сильной ассоциации и организации политического диалога правительства и местного самоуправления. Но эта программа останется актуальной для меня даже в том случае, если я не стану депутатом. Я продолжу работать в сфере развития местного самоуправления в любом случае, например, в качестве общественного деятеля. Местное самоуправление – это необъятная, разнообразная и бесконечная тема – как сама жизнь.

 

Похожие материалы: